Bestemmingsplan onderuit als huiswerk onvoldoende is
Bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [verder: ‘de Afdeling’] van 30 september 2015, zie Uitspraak [zaaknummer: 201502662/1/R2] is geoordeeld over het besluit van 10 februari 2015, kenmerk 2014-084, waarbij de gemeenteraad van Houten heeft besloten het bestemmingsplan "Bedrijfsverplaatsing (appellant)" niet vast te stellen.
Tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld.
De gemeenteraad heeft een grote mate van beleidsvrijheid bij het vaststellen of niet vaststellen van een bestemmingsplan, maar moet de gemeenteraad dit wel doen met een deugdelijke motivering en kenbare belangenafweging. De vraag is of dat hier het geval is. Het gemeentebestuur heeft veel speelruimte en de Afdeling toetst deze speelruimte terughoudend.
Waar gaat het om?
Appellant heeft de raad verzocht om het vaststellen van een bestemmingsplan dat voorziet in de verplaatsing van de bedrijven van appellant en de realisering van drie bedrijfswoningen. De locatie grenst aan gronden waarop fruitboomgaarden worden geëxploiteerd. Het college van burgemeester en wethouders heeft de raad voorgesteld een bestemmingsplan als verzocht vast te stellen. De raad heeft besloten dit bestemmingsplan niet vast te stellen.
In het besluit van 10 februari 2015 is naast de beslissing geen motivering daarvan vermeld. Bij brief van 19 februari 2015 is dit besluit aan appellant bekendgemaakt. In de brief staat:
"De raad heeft besloten het bestemmingsplan niet vast te stellen. De redenen hiervoor zijn onder andere:
1. Onvoldoende zekerheid ten aanzien van het onderwerp ‘spuitzones’ en de gehanteerde systematiek o.b.v. het onderzoek ‘Nijmegen’.
2. Het niet of onvoldoende voldoen van het bestemmingsplan aan de uitgangspunten van de Visie verplaatsing niet-agrarische bedrijven binnen het buitengebied."
4. Appellant betoogt dat het besluit ontoereikend gemotiveerd is en dat de raad haar belangen niet bij het besluit heeft betrokken.
Appellant betoogt voorts dat de raad ten onrechte aan de weigering het bestemmingsplan vast te stellen ten grondslag heeft gelegd dat onvoldoende zekerheid bestaat over de spuitzones. Zij stelt dat de raad, voor zover er al onduidelijkheid over de spuitzones bestond, gehouden was dat te doen onderzoeken.
Voorts is een locatiespecifiek onderzoek naar de spuitzones verricht. Uit dat rapport blijkt dat het woon- en leefklimaat ter plaatse aanvaardbaar is als op een gedeelte van de perceelgrens een windhaag wordt aangebracht en in stand gehouden en voor een klein deel van het perceel een gebruiksbeperking geldt. Dit rapport is volgens appellant ten onrechte door de raad niet bij de besluitvorming betrokken.
Appellant betoogt dat de raad voorts ten onrechte aan de weigering het plan vast te stellen ten grondslag heeft gelegd dat het plan niet of onvoldoende voldoet aan de uitgangspunten van de "Visie verplaatsing niet-agrarische bedrijven binnen het buitengebied" die door de raad op 7 oktober 2014 is vastgesteld. Dit standpunt van de raad is volgens appellant niet onderbouwd. Zij stelt dat de verplaatsing van haar bedrijven de aanleiding vormde voor het opstellen van de Visie Bedrijfsverplaatsing. Volgens appellant is in de toelichting van het voorliggende plan onderbouwd dat de bedrijfsverplaatsing een maatschappelijke meerwaarde kent.
De raad stelt in het verweerschrift dat door het gebruik van de woorden "onder andere" in de brief van 19 februari 2015, waarmee het besluit tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan aan appellant is bekendgemaakt, duidelijk blijkt dat niet alle redenen die ten grondslag liggen aan het besluit in de brief zijn vermeld. De gehele onderbouwing van het besluit wordt duidelijk uit het verslag van de raadsvergadering van 10 februari 2015. Enkele elementen uit dat verslag worden in het verweerschrift opgesomd. Ter zitting heeft de raad verklaard dat in het verweerschrift voor de belangenafweging en de onderbouwing van de besluitvorming is verwezen naar het verslag en dat niet is beoogd in het verweerschrift alsnog een op zichzelf staande motivering van het besluit tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan te geven.
Ten aanzien van de weigering in verband met onduidelijkheid over de spuitzones, merkt de raad in het verweerschrift op dat pas na het bestreden besluit uit de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015, zie uitspraak [zaaknummer: 201402301/1/R3] duidelijk is geworden dat voorzien moet worden in een locatiespecifiek onderzoek ten aanzien van de spuitzones. Ook met de kennis van die uitspraak zou het besluit volgens de raad gelijkluidend zijn. De raad erkent dat op grond van het voorheen geldende plan een woning op elke plaats binnen het perceel kon worden gesitueerd. Omdat het thans voorliggende plan drie bedrijfswoningen betreft, vindt volgens de raad een verzwaring van de gevoelige functie wonen plaats, zodat alleen al daarom aandacht zou moeten worden geschonken aan het onderwerp spuitzones. De raad wijst erop dat de voorwaardelijke verplichting om een windhaag op te richten en in stand te houden was opgenomen in het plan dat aan de raad ter besluitvorming was voorgelegd.
De raad stelt voorts dat het opgestelde rapport van onvoldoende kwaliteit was en derhalve niet bij de besluitvorming is betrokken en dat appellant daarvan op de hoogte is gebracht. De maatregelen die in dat rapport zijn voorgesteld, zijn volgens de raad reeds opgenomen in het plan dat aan de raad is voorgelegd. Voor zover appellant stelt dat de Beleidsnota Gewasbescherming en Ruimtelijke Ordening niet bij de besluitvorming is betrokken, stelt de raad dat die beleidsnota ten tijde van het bestreden besluit nog niet was vastgesteld.
Ten aanzien van de weigering in verband met het niet of onvoldoende voldoen aan de uitgangspunten van de Visie bedrijfsverplaatsing, benadrukt de raad in het verweerschrift dat dit slechts één van de argumenten is geweest voor het niet vaststellen van het plan. Niet elke reden voor het niet vaststellen van het plan wordt door elke raadsfractie gedragen, zodat de afwegingen uiteenlopend en divers zijn, aldus de raad. Uit het verslag van de raadsvergadering wordt dit duidelijk en daaruit valt op te maken welke onderbouwing aan het standpunt van de raad ten grondslag ligt, zo stelt de raad in het verweerschrift. In de Visie Bedrijfsverplaatsing staat dat bedrijfsverplaatsing binnen het buitengebied mogelijk is als sprake is van een maatschappelijke meerwaarde. Volgens de raad heeft de verplaatsing van de bedrijven van appellant geen maatschappelijke meerwaarde. De raad betrekt daarbij dat het gaat om de verplaatsing van een niet-agrarisch bedrijf naar een locatie die is gelegen te midden van boomgaarden in een landelijk gebied en dat onduidelijk is welk probleem door de verplaatsing wordt opgelost. Daarbij geeft de raad de voorkeur aan verplaatsing naar een bedrijventerrein.
Wat zegt de rechter?
De Afdeling overweegt dat de raad in het verweerschrift heeft gereageerd op de feitelijke stellingen die appellant in haar beroepschrift naar voren heeft gebracht. Voor de motivering en belangenafweging van het besluit tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan, wordt in het verweerschrift echter verwezen naar het verslag van de raadsvergadering van 10 februari 2015. Ook ter zitting heeft de raad gesteld dat de motivering en belangenafweging van het bestreden besluit uit dat verslag blijken en dat in het verweerschrift geen op zichzelf staande motivering en belangenafweging van dat besluit staat.
In het verslag van de raadsvergadering van 10 februari 2015 zijn de verschillende betogen en opmerkingen van de onderscheidene raadsleden, namens hun fractie, en van de wethouder opgenomen. Uit deze interne beraadslagingen van de raad kan in dit geval echter niet eenduidig worden afgeleid op grond van welke argumenten de raad heeft geweigerd het plan vast te stellen. Niet duidelijk is hoe de diverse door raadsleden genoemde algemene argumenten op het voorliggende concrete geval zijn toegepast, wat de afweging van argumenten van de raad is geweest en wat bij die afweging voor de raad doorslaggevend was.
Dit is in het bijzonder onduidelijk omdat het voorstel dat aan de raad was voorgelegd ertoe strekte dat het plan zou worden vastgesteld en daartoe een motivering bevatte. Hoewel de raad een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het vaststellen of niet vaststellen van een bestemmingsplan, had de raad in dit geval niet zonder deugdelijke motivering en kenbare belangenafweging kunnen besluiten het plan niet vast te stellen.
Bij deze belangenafweging had de raad in ieder geval de tussen appellant en de gemeente gesloten overeenkomst dienen te betrekken. Daartoe overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 27 juni 2012, zie Uitspraak [zaaknummer: 201109458/1/R1] dat, nog daargelaten dat de overeenkomst blijkens de bewoordingen daarvan voor zover het betreft het verlenen van planologische medewerking een inspanningsverplichting inhoudt, een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht.
De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. Dat tussen appellant en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is echter wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken. De enkele omstandigheid dat de overeenkomst is genoemd in het raadsvoorstel om het plan vast te stellen, maakt niet inzichtelijk hoe de overeenkomst is betrokken bij het besluit het plan niet vast te stellen.
Bespreking en conclusie
Ook al heeft de gemeenteraad beleidsvrijheid. Sterker nog: de gemeenteraad heeft een grote mate van beleidsvrijheid bij het al dan niet vaststellen van een bestemmingsplan, maar laat dit onverlet dat het besluit moet berusten op een deugdelijke motivering en een kenbare belangenafweging.
En daar schortte het hier aan. Er waren wel interne beraadslagingen van de raad. Maar de Afdeling vindt terecht dat in dit geval niet eenduidig kan worden afgeleid op grond van welke argumenten de raad heeft geweigerd het plan vast te stellen.
Niet duidelijk is hoe de diverse door raadsleden genoemde algemene argumenten op het voorliggende concrete geval zijn toegepast, wat de afweging van argumenten van de raad is geweest en wat bij die afweging voor de raad doorslaggevend was, zo overweegt de Afdeling.
Wat de Afdeling de gemeenteraad verder kwalijk neemt is dat er een overeenkomst bestaat tussen de gemeente en appellant, maar deze geen onderdeel uitmaakt van de belangenafweging door de gemeenteraad. En dat is (terecht) te mager volgens de Afdeling.
De Afdeling overweegt dan nog dat de overeenkomst wel een inspanningsverplichting bevat maar niet kan leiden tot een verplichting van de raad om de gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht.
Een duidelijke uitspraak voor gemeentebesturen: beleidsvrijheid is er, maar doe het niet te makkelijk af. De besluitvorming moet zorgvuldig en goed onderbouwd zijn, wil het niet tot vernietiging leiden.
