De Omgevingswet is in aantocht!
Het omgevingsrecht moet eenvoudiger en beter worden, zo is de doelstelling van het kabinet. Minister Schultz [van Infrastructuur en Milieu] wil wetten, zoals de Wro, Wabo en de Tracéwet, vervangen door een wet die de belangrijkste delen van het omgevingsrecht zowel procedureel als materieel omvat: de Omgevingswet.
Dat is een verandering ten opzicht van de Wabo, die vooral procedureel van aard is.
De nieuwe wet beoogt onder meer:
- het versnellen en verbeteren van besluitvorming
- de integratie van plannen en toetsingskaders
- het vergroten van bestuurlijke afwegingsruimte
- het doelmatig uitvoeren van onderzoek
Het wetsvoorstel Omgevingswet is 17 juni 2014 naar de Tweede Kamer gestuurd. Op 29 oktober heeft de Tweede Kamer schriftelijke vragen gesteld aan de minister. Deze zijn op 18 februari 2015 beantwoord en er is een eerste visie gegeven op hoe de AMvB’s onder de Omgevingswet eruit komen te zien. In 2018 zou de wet daadwerkelijk in werking moeten treden.
Recent heeft de Minister [3 juni 2015] bij brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal vragen beantwoord met betrekking tot de Omgevingswet.
Een aantal in het oog springende aspecten heb ik voor u geselecteerd en verkort weergegeven:
Vraag 1
Kan de minister een inschatting maken hoeveel regels gaan verdwijnen en van de hoeveelheid afwegingsruimte die daardoor lokaal gaat ontstaan? Tot welke vermindering van de administratieve lasten gaat dit leiden?
Antwoord 1
Met de Omgevingswet worden 26 wetten teruggebracht naar één wet. Met de AMvB’s worden in eerste instantie ruim 60 algemene maatregelen van bestuur teruggebracht naar 4. Deze harmonisatie en integratie is geen doel op zich, maar komt voort uit de maatschappelijke behoefte om regels te versimpelen, beter vindbaar te maken en meer ruimte te bieden voor initiatieven.
Met de stelselherziening wordt specifieke regelgeving geïntegreerd in een beperkt aantal kerninstrumenten, zo komt bijvoorbeeld de Planwet Verkeer en Vervoer te vervallen en wordt het verkeers- en vervoerplan onderdeel van de omgevingsvisie. Dat zijn minder regels. Terecht stelt de heer Veldman dat het wetsvoorstel het raamwerk is van het nieuwe omgevingsrecht, de fundering. De inrichting en uitwerking moet nog plaatsvinden in de AMvB’s. Dit leidt tot nog meer harmonisatie en integratie. Zoals ik in de brief Contouren Uitvoeringsregelgeving Omgevingswet heb aangegeven zal voor een aantal activiteiten in het geheel geen rijksregels meer gelden. Het gaat om activiteiten waar decentrale overheden het nationale belang doelmatiger en doeltreffender kunnen behartigen dan het Rijk en er geen internationaalrechtelijke verplichting bestaat die rijksregels vereisen. Ook activiteiten die nu in het Activiteitenbesluit milieubeheer niet meldingsplichtig zijn, worden niet meer aangewezen als een te reguleren activiteit in de rijksregels. Het gaat bijvoorbeeld om kantoren, scholen, theaters en sportcomplexen. De gemeente kan op grond van lokale gevolgen bepalen of milieuregels nodig zijn. De beoordeling van activiteiten als het uitrukken van hulpvoertuigen met sirenes, strooivelden en de lichtmasten bij sportvelden past beter op een lokaal niveau. In totaal gaat het om zo'n 70.000 gevallen die niet langer in rijksregels zullen worden geregeld.
Uiteraard is het aan decentrale overheden zelf hoe ze hier invulling aan geven. Met de stelselherziening bied ik die ruimte. Ik leg de bal op de stip en het is aan medeoverheden om hem in te schieten. Daar zijn al verschillende goede voorbeelden van te zien, zo heeft de gemeente Ede voor de uitbreiding van een woonkern het aantal beleidsnota’s waaraan getoetst moet worden bij ruimtelijke ontwikkelingen, teruggebracht van 70 nota’s naar 4 nota’s op hoofdlijnen.
Ik deel de mening van de heer Veldman dat er een voorkeur is voor algemene regels in plaats voor vergunningen. Dit draagt ook bij aan de vermindering van administratieve lasten. De administratieve lastenvermindering is voor de wet al in beeld gebracht. De wet is het fundament. Bij de AMvB’s zullen de grootste reducties worden bereikt. Vanzelfsprekend wordt bij de totstandkoming van de uitvoeringsregelgeving verder onderzoek gedaan naar de vermindering van administratieve lasten en zal ik bij de voorhang uw Kamer hierover informeren.
Vraag 2
De heer Veldman bepleit meer vrijheid voor mensen die zelf een eigen woning bouwen. Het stellen van vergaande en gedetailleerde eisen van welstand acht de heer Veldman niet meer van deze tijd. Hij vraagt of de minister het hiermee eens is.
Antwoord 2
Ik herken mij in het door de heer Veldman gehouden betoog over gedetailleerde lokale bouwregels. Het is een gezond uitgangspunt om af te stappen van ingeslepen gewoonten om allemaal gedetailleerde bouwregels te stellen. Het omgevingsplan biedt hiervoor een mooi startpunt.
Voor “redelijke eisen van welstand” geldt dat deze eisen “redelijk” moeten zijn. Het gaat niet om de vraag of een bouwwerk “mooi genoeg is”, maar om de vraag of het “niet te lelijk is”. Dat uitgangspunt wordt nog wel eens uit het oog verloren.
Natuurlijk zijn er gebieden waar het uiterlijk van bouwwerken dominant is voor de beleving van ruimtelijke kwaliteit. Welstandsbeleid is gemeentelijk beleid. Alleen een gemeente kan gebiedsgericht bepalen of er regels hebben te gelden voor het uiterlijk van bouwwerken en hoe gedetailleerd die regels moeten zijn. De Omgevingswet sluit hier goed op aan. Het uitgangspunt is dat een gemeente dergelijke regels alleen stelt voor locaties waar dat nodig is. Zoals wij hiervoor het vertrouwen uitspreken in gemeenten, roep ik gemeenten op om ook vertrouwen te hebben in bouwinitiatieven van burgers en ondernemers. Groot voorstander ben ik van een dienstbare overheid, waar initiatiefnemers terecht kunnen voor advies en support bij het ontwikkelen van hun initiatieven. Ook zonder gedetailleerde regels, gaat er dan een heleboel vanzelf goed.
Vraag 3
Is de minister bereid de evaluatie van de Ladder voor duurzame verstedelijking naar voren te halen zodat de ladder eventueel kan worden afgeschaft of aangepast en dat dit nog kan worden meegenomen in de Invoeringswet Omgevingswet? Is het niet in de geest van de Omgevingswet (vertrouwen) om de ladder af te schaffen?
Antwoord 3
De heer Veldman bedoelt waarschijnlijk de vervolgevaluatie van het Planbureau voor de leefomgeving (Pbl). Deze evaluatie zal in 2017 plaatsvinden. Ik ben voornemens de ladder op te nemen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. De uitkomsten van de evaluatie zullen zo nodig nog meegenomen worden. Ik ga er vooruitlopend daarop alles aan doen om te voorkomen dat de ladder door een te strikte toepassing averechts werkt in transformatie- en herstructureringsgebieden. Dit is toegelicht in de nota naar aanleiding van het nader verslag (vraagnr. 14.10, blz. 156, Kamerstuk 33 962, nr. 23).
Uiteraard is vertrouwen het uitgangspunt. Maar het geldende rijksbeleid behelst dat vraaggerichte programmering wordt bevorderd. Daarmee moet overprogrammering, ongewenste versnippering en leegstand worden voorkomen. De ladder is hiervoor het belangrijkste instrument. Het legt geen uitkomsten vast en in die zin is er alle vertrouwen in gemeenten dat zij de ladder goed toepassen. De inhoudelijke invulling ligt volledig bij decentrale overheden. De ladder dwingt wel af dat een voorgenomen ontwikkeling goed wordt onderbouwd. Provincies hebben hierin ook een rol. De rijksoverheid gaat het probleem van leegstand en krimp niet met normering oplossen, maar biedt wel instrumenten, zoals de ladder.
In de afgelopen maanden zijn gesprekken gevoerd met de praktijk over de ervaringen met de ladder voor duurzame verstedelijking. Hieruit kwamen niet alleen knelpunten, maar ook positieve geluiden, onder meer dat de ladder ook daadwerkelijk de discussie over ruimtelijke gevolgen van krimp en leegstand agendeert. Ook dwingt de ladder tot het maken van scherpe keuzes in tijden van afnemende groei. De ladder maakt duidelijk dat regionale afstemming nodig is, en bevordert regionale en lokale visievorming. Het is bovendien de aanjager van bestuurlijke samenwerking.
Vraag 4
Kan de minister bevestigen dat de Omgevingswet er een eind aan maakt dat een initiatiefnemer zich steeds moet melden bij een ander bestuursorgaan als het bevoegd gezag van zijn aanvraag is gewijzigd?
Antwoord 4
Ik kan de vraag van de heer Veldman bevestigend beantwoorden. Ongeacht wie bevoegd gezag is kan onder de Omgevingswet de aanvraag altijd bij de gemeente worden ingediend. De aanvrager hoeft zich er dus niet in te verdiepen wie bevoegd gezag is, dat doet de overheid voor hem. Is de gemeente niet bevoegd, dan zendt die de aanvraag door naar het bevoegde gezag. Als de aanvraag digitaal wordt ingediend, gebeurt dit allemaal digitaal.
Vraag 5
Hoe werken de beginselen via de omgevingvisie door in het verdere beleid?
Antwoord 5
Bestuursorganen houden bij het toepassen van bevoegdheden rekening met eerder vastgesteld beleid. Dat volgt uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het beleid in een omgevingsvisie vormt daarmee een kader voor het vaststellen van meer concrete beleidsvoornemens die worden opgenomen in andere beleidsdocumenten, zoals programma’s. Het beleid in omgevingsvisies en programma’s vormt een kader voor veelomvattende besluiten, zoals nationale en decentrale regelgeving. Door de kaderstellende functie van het beleid hebben de beginselen betekenis voor concreet beleid en concrete bevoegdheden, zonder dat de beginselen daarin direct juridisch doorwerken.
Vraag 6
Wat is het precieze toepassingsbereik van de beginselen?
Antwoord 6
In artikel 3.2a is gekozen voor een letterlijke overname van de beginselen van het milieubeleid van de Europese Unie. Twee beginselen, het beginsel dat de vervuiler betaalt en het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, gelden gezien de verwoording alleen voor het milieubeleid. Het gaat dan om milieu in de brede betekenis, waar milieu niet alleen water, bodem en lucht, maar ook natuur en landschap omvat. Het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen zijn algemeen verwoord. Deze twee beginselen gelden ook voor onderdelen van de fysieke leefomgeving die niet tot het milieu behoren.
Vraag 7
Kan de minister bevestigen dat in de uitvoeringsregelgeving ook milieubeginselen en andere beginselen worden opgenomen?
Antwoord 7
De vraag kan bevestigend beantwoord worden. Van een aantal Europese milieubeginselen en andere beginselen is nu al bekend dat zij een belangrijke rol spelen bij de uitvoeringsregelgeving. Net zoals op wetsniveau zullen deze beginselen vaak benut worden voor de onderbouwing van keuzes in de regelgeving en opgenomen worden in de nota van toelichting. Soms zal ook bepaald worden dat beginselen betrokken moeten worden bij bepaalde bevoegdheden. In dat geval worden de beginselen opgenomen in de AMvB-tekst zelf. Dit laatste is vooral aan de orde in het Besluit kwaliteit leefomgeving omdat dit besluit gericht is tot bestuursorganen.
Voor het preventiebeginsel en het BBT-beginsel bepaalt het wetsvoorstel dat deze betrokken moeten worden bij het vaststellen van de algemene rijksregels voor milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten (zie artikelen 4.22, tweede lid en 4.23, tweede lid). Deze beginselen vormen ook een onderdeel van de beoordelingsregels voor vergunningen (zie artikelen 5.23, tweede lid en 5.25, tweede lid). Daartoe worden ze opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving.
Internationaal erkende beginselen op het gebied van cultureel erfgoed en natuurbeleid vormen een onderdeel van de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen (zie artikelen 5.21, tweede lid en 5.28, tweede lid). Deze beginselen worden opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Zo zal het voorzorgsbeginsel tot uitdrukking komen in de beoordelingsregels voor vergunningen bij de Natura 2000-activiteit.
Het beginsel van geen achteruitgang (‘standstill’) is uitgewerkt in verschillende EU-richtlijnen, bijvoorbeeld in de kaderrichtlijn water, de kaderrichtlijn mariene strategie, de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn. Die uitwerking verschilt enigszins van richtlijn tot richtlijn. In het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving zal het voor de verschillende Europees verplichte programma’s verwoord worden conform de richtlijnen.
Ook het nabijheidsbeginsel (niet-afwentelbeginsel) zal terugkomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving bij de implementatie van artikel 7 van de richtlijn overstromingsrisico’s.
Tot slot spelen beginselen zoals het profijtbeginsel en ‘de vervuiler betaalt’ een rol bij de financiële bepalingen in de uitvoerings¬regelgeving. Die zorgen er bijvoorbeeld voor dat de kosten als gevolg van een initiatief zoveel mogelijk op de initiatiefnemer drukken.
Vraag 8
Klopt het dat de omgevingswaarden voor natuur pas in de Omgevingswet komen als de Wet natuurbescherming wordt ingebouwd?
Antwoord 8
De Wet natuurbescherming wordt via een aanvullingswet en aanvullingsbesluit in het nieuwe stelsel van de Omgevingswet opgenomen. Het stelsel van de Wet natuurbescherming zal overeenkomstig het voorliggende wetsvoorstel natuurbescherming nauw aansluiten bij het beschermingsregime als vastgelegd in de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn. Bij het opstellen van het voorstel voor die aanvullingswet zal bekeken worden op welke manier dit beschermingsregime in de Omgevingswet vorm zal krijgen. Nog bezien wordt of het wenselijk is om voor de natuurregelgeving dit instrument toe te passen en dus of een omgevingswaarde voor natuur wordt gesteld. Als dat zo is, kan de Omgevingswet worden aangevuld met een verplichting voor het Rijk om die omgevingswaarden bij AMvB vast te stellen. In lijn met de andere omgevingswaarden zullen die dan worden opgenomen in het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving.
Vraag 9
Maken we het niet te ingewikkeld als verschillende gemeenten zelf verschillende omgevingswaarden gaan vaststellen voor geur, geluid, enzovoort?
Antwoord 9
Op grond van het subsidiariteitsbeginsel is het juist de verantwoordelijkheid van gemeenten om op het lokale niveau de afweging te maken over het al dan niet vaststellen van omgevingswaarden voor aspecten die de lokale omgeving betreffen. Geur is daar een goed voorbeeld van. Iedere gemeente kan zelf de afweging maken of het gewenst is om, gegeven de lokale situatie, een beleidsdoel voor geur juridisch vast te leggen in het omgevingsplan in de vorm van een omgevingswaarde. Gemeenten kunnen daarbij echter ook andere vormen gebruiken, bijvoorbeeld direct werkende algemene regels in het omgevingsplan. Ook voor geluid kunnen gemeenten een eigen afweging maken.
Het subsidiariteitsbeginsel heeft natuurlijk tot gevolg dat verschillende gemeenten hierover verschillende keuzes kunnen maken. Ook op dit moment stellen gemeenten hun eigen regels. Voor omgevingswaarden wordt dit niet anders. De kenbaarheid van omgevingswaarden is geborgd, zij komen immers in het omgevingsplan te staan.
Kortom
Er wordt nu hard gewerkt aan de totstandkoming van de wet. Het is duidelijk dat deze hoge prioriteit heeft. Maar dat mag niet ten koste gaan van de zorgvuldigheid. Een voorbeeld is de aangehaalde vraag onder 9: Maken we het niet te ingewikkeld als verschillende gemeenten zelf verschillende omgevingswaarden gaan vaststellen voor geur, geluid, enzovoort? Het is op zich zelf genomen een zuivere gedachte maar de vraag is of dat in de praktijk goed werkt. Initiatieven die grensoverschrijdend zijn kunnen daardoor in een ongewenste bureaucratische molen terecht komen. Zeker als het om verschillende vormen van regels gaat, zoals de minister zelf aangeeft.
Voor meer informatie kunt u zich wenden tot
