Eigendomsverhoudingen bij bestuursrechtelijke besluiten: privaatrechtelijke belemmering of niet-ontvankelijkheid aanvrager?
Een privaatrechtelijke belemmering, kan een rol spelen bij bestuursrechtelijke aangelegenheden. Een privaatrechtelijke belemmering kan bijvoorbeeld een erfdienstbaarheid zijn of een eigendomskwestie. Enkel wanneer een privaatrechtelijke belemmering ook ‘evident’ is, kan een dergelijke belemmering in de weg staan aan vergunningverlening. Bovendien kan bij een groot aantal vergunningen de aanvrager niet-ontvankelijk worden verklaard wanneer het plan niet kan worden verwezenlijkt vanwege eigendomsverhoudingen. Maar hoe zit dat in het kader van een bestemmingsplan? Op 19 september 2018 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zich daarover uitgelaten [zie ECLI:NL:RVS:2018:3067].
De feiten
Bij besluit van 11 juli 2017 heeft de gemeenteraad van de gemeente Coevorden het bestemmingsplan ‘Windpark Weijerswild Coevorden’ vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in de mogelijkheid om een windpark op te richten nabij de Duitse grens. De Vereniging ‘Tegenwind’ heeft meerdere bezwaren tegen dit plan ingediend. Eén van die bezwaren betreft de omstandigheid dat het plan volgens de vereniging niet uitvoerbaar is omdat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. De vereniging stelt dat de gronden waarop de windturbines zijn voorzien niet in eigendom zijn van de initiatiefnemers, althans dat is niet gebleken. Volgens de vereniging heeft de raad niet aannemelijk gemaakt dat er overeenkomsten zijn gesloten tussen initiatiefnemers en de grondeigenaren. Ook is niet duidelijk of toestemming is verkregen van de eigenaren van percelen waarboven de wieken van de windturbines draaien. Daarvoor dient volgens de vereniging een erfdienstbaarheid te worden gevestigd.
De Afdeling gaat niet mee in dezen bezwaren. De Afdeling overweegt:
“Eigendomsverhoudingen zijn uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet van doorslaggevende betekenis. Alleen als privaatrechtelijke verhoudingen van zo’n evident belemmerende aard zijn dat in verband daarmee de realisering van het bestemmingsplan niet aannemelijk is, kan hieraan betekenis toekomen. Die situatie doet zich niet voor. In de plantoelichting staat en de raad heeft in het verweerschrift bevestigd dat de initiatiefnemers met de eigenaren van de betrokken gronden overeenkomsten hebben gesloten. Vereniging Tegenwind en anderen hebben geen redenen naar voren gebracht op grond waarvan moet worden getwijfeld aan de juistheid daarvan. Hetgeen Vereniging Tegenwind en anderen hebben aangevoerd acht de Afdeling daarom niet voldoende voor het oordeel dat de voorziene windturbines niet kunnen worden verwezenlijkt.”
Commentaar
Het standpunt van de Afdeling is in lijn met de vaste rechtspraak. Volgens vaste jurisprudentie van de bestuursrechter staat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling en de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan in de weg, indien deze een evident karakter heeft [zie bijv. ABRvS 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1099]. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit. Een privaatrechtelijke belemmering is pas evident als zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat een ontwikkeling is voorzien op grond die in eigendom aan een ander toebehoort en die ander daarin niet berust en niet hoeft te berusten [zie bijv. 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0377].
Met succes eigendomsverhouding aankaarten
In dit geval overweegt de Afdeling heel expliciet dat eigendomsverhoudingen vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ook niet doorslaggevend zijn. Gelet op het criterium is niet snel sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Een voorbeeld waarin wel met succes een eigendomsverhouding werd aangehaald als evidente privaatrechtelijke belemmering, betreft de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 februari 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:527. Het betrof hier geen bestemmingsplan maar een verleende vergunning. De rechtbank overwoog in die zaak:
“Vast staat dat de dagrecreatieve agrarische nevenactiviteiten, die blijkens de BO van het project deel uitmaken, gedeeltelijk zijn voorzien op perceel W7. Dat perceel is geen eigendom van eiseres; zij heeft daarover ook uit anderen hoofde niet de beschikking. De derde-partij – de eigenaar van W7 – wenst geen medewerking aan de verwezenlijking van het project te verlenen; er is geen aanknopingspunt om haar daartoe gehouden te achten. Uitvoering van het project voor zover dat is voorzien op perceel W7, is dus niet mogelijk; en daarmee is het voorgenomen project als geheel, zoals omschreven in de BO, niet mogelijk. De privaatrechtelijke verhoudingen staan daaraan in de weg. Dat dat in de toekomst mogelijk anders zou kunnen zijn, is thans niet relevant; ook niet relevant is dat aan het door eiseres gewenste gebruik van perceel W9 geen juridisch-planologische bezwaren zouden kleven. Voorts is hier, anders dan eiseres wil, sprake van een privaatrechtelijke belemmering die evident is (…).”
Niet-ontvankelijkheid aanvrager
In deze gevallen wordt telkens een beroep gedaan op een evidente privaatrechtelijke belemmering. Echter, belanghebbenden kunnen zich – in ieder geval bij vergunningverlening – ook op het standpunt stellen dat in bovengenoemde situaties vergunninghouder niet-ontvankelijk verklaard moet worden. Zoals de afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2002), wordt degene die verzoekt om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk in beginsel verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het door hem ingediende verzoek. Dit is anders indien aannemelijk wordt gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt [zie bijv. ABRvS 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2002]. In een recente uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018 overwoog de Afdeling:
“[appellant] heeft een brief overgelegd van de eigenaren van het appartement 26-2. In die brief verklaren zij dat zij nooit hebben verzocht om het realiseren van een balkon en dat zij daarvoor geen toestemming hebben gegeven. Volgens hen is de eigenaar van het appartement [locatie 1] niet gerechtigd het balkon te bouwen. Gelet op die verklaring en in aanmerking genomen dat van de zijde van [belanghebbende] geen enkel stuk is overgelegd waaruit blijkt dat hij wel toestemming heeft om het balkon te bouwen, is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Dit betekent dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, [belanghebbende] geen belanghebbende is. Zijn verzoek om een omgevingsvergunning is daarom geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.”
Deze jurisprudentie zou dus ook aangehaald kunnen worden in het geval op het eigendom van een ander wordt gebouwd en als gevolg daarvan het plan niet kan worden verwezenlijkt. Een beroep op een evidente privaatrechtelijke belemmering staat dan open, maar evengoed kan mijns inziens het standpunt worden ingenomen dat de vergunninghouder niet-ontvankelijk verklaard moet worden omdat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Het voordeel van een dergelijk beroep is dat aan de inhoudelijke beoordeling van het geschil niet meer wordt toegekomen. Terwijl de toetsing van een privaatrechtelijke belemmering al een inhoudelijk beoordeling van een bezwaargrond betreft. Bij bestemmingsplannen is het de vraag of dat argument opgaat. Er is bij een bestemmingsplan mijns inziens geen sprake van een ‘aanvraag’ als bedoeld in 1:3 Awb. Om die reden ligt het in die gevallen voor de hand om een beroep te doen op een evidente privaatrechtelijke belemmering.
Gebonden beschikkingen
Dat geldt tot slot juist niet bij gebonden beschikkingen. Bij een dergelijke beschikking heeft een beroep op een privaatrechtelijke belemmering geen zin. Dergelijke belemmeringen spelen immers geen rol. Dat betekent dat het bij dat soort beschikkingen juist zinvol is om een beroep te doen op de niet-ontvankelijkheid van de aanvrager. De ontvankelijkheid van de aanvrager is immers wel een aspect dat ook bij gebonden beschikkingen moet worden beoordeeld. Overigens is er bij gebonden beschikking de nodige rechtspraak waaruit blijkt dat enkel uit het bouwen op grond die niet in eigendom is bij de aanvrager, niet kan worden afgeleid dat het plan niet verwezenlijkt kan worden [zie o.a. ABRvS 29 juni 2005, AB 2005, 280, ABRvS 26 september 2007, JB 2007/221 en ABRvS 28 oktober 2010, JB 2010/3].
