Vestigen arbeidsmigranten in woning: de begrippen 'wonen' en 'woning' in een bestemmingsplan
Steeds vaker worden woningen gebruikt om arbeidsmigranten in te vestigen. Aangezien er steeds meer arbeidsmigranten zijn, neemt ook de noodzaak tot het vinden van geschikte woningen toe. Onlangs heeft de hoogste bestuursrechter een belangrijke uitspraak gedaan over de vraag wanneer het al dan niet is toegestaan om een woning te gebruiken voor het vestigen van arbeidsmigranten. Is het zomaar toegestaan om in iedere woning arbeidsmigranten te vestigen?
De huisvesting van één afzonderlijk huishouden
In veel bestemmingsplannen is in de planregels een definitie gegeven van het begrip ‘Woning’. Die definitie luidt in veel gevallen als volgt:
“in deze regels wordt verstaan onder woning een complex van ruimten uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden”
Bewoning door arbeidsmigranten of – bijvoorbeeld – studenten wordt in de regel niet als één huishouden beschouwd. Als één huishouden wordt namelijk beschouwd een meerderjarige alleenstaande, dan wel twee of meer personen waarvan er ten minste één meerderjarig is die duurzaam een gemeenschappelijk huishouden voeren. Ten aanzien van arbeidsmigranten oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder:
“De bewoning door seizoenarbeiders van één pand betreft niet de huisvesting van een huishouden in de gewone zin van dat woord en is daarmee ook niet op één lijn te stellen. Hierbij is immers geen sprake van continuïteit in de samenstelling ervan, nu de seizoenarbeiders slechts ongeveer drie maanden in de panden zijn gehuisvest, en is evenmin sprake van onderlinge verbondenheid. De door appellanten genoemde omstandigheden dat de seizoenarbeiders hetzelfde werk verrichten, dezelfde nationaliteit delen en gezamenlijk de huishouding doen zijn hiervoor onvoldoende.”
Helder is dus dat de huisvesting van arbeidsmigranten niet mogelijk is binnen deze definitie van ‘Woning’. Echter, de bestemming van een bepaald perceel of pand is vaak niet ‘Woning’ maar ‘Wonen’ of vaak in oudere bestemmingsplannen ‘Woondoeleinden’. In de planregels staat vaak bij de bestemming ‘Wonen’:
“De voor “Wonen” aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen, al dan niet in combinatie met een beroeps- of bedrijfsactiviteit aan huis”
Er wordt in deze planregel dus niet verwezen naar een ‘Woning’.
De uitspraak van de bestuursrechter
Het begrip ‘Wonen’ is vaak niet gedefinieerd in een bestemmingsplan. Dus er is vaak een wel gedefinieerd begrip van ‘Woning’ maar de bestemming die op een perceel of pand rust, ‘Wonen’, is niet gedefinieerd. De vraag is dan of je onder ‘Wonen’ hetzelfde moet verstaan als onder ‘Woning’. Dat zou betekenen dat een perceel waarop de bestemming ‘Wonen’ rust, enkel mag worden gebruikt voor – kort gezegd – de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Dat zou dan weer betekenen dat de huisvesting van arbeidsmigranten niet mogelijk is.
Over deze vraag heeft de Afdeling recent duidelijkheid gegeven:
“(…) nu de betekenis van de term "wonen" in het bestemmingsplan niet nader is bepaald en in het bestemmingsplan voor de betekenis van die term niet naar enig voorschrift is verwezen, voor de uitleg van die term terecht aansluiting gezocht bij het algemeen spraakgebruik en onder die term diverse uiteenlopende vormen van huisvesting begrepen. Gelet hierop en zoals eveneens kan worden afgeleid uit voormelde uitspraak heeft de rechtbank voorts terecht overwogen dat, onder deze omstandigheden, het gebruik van het pand ten behoeve van de huisvesting van buitenlandse werknemers niet in strijd is met de daarop rustende bestemming.”
Hieruit moet worden afgeleid dat er in het bestemmingsplan een link moet zijn gelegd tussen de bestemming ‘Wonen’ en het begrip ‘Woning’. Is die link er niet, dan heeft het begrip ‘Woning’ in dit verband geen betekenis. Dat leidt tot de conclusie dat het vestigen van arbeidsmigranten niet in strijd is met de bestemming. Dat is begrijpelijk: de eis dat er sprake moet zijn van de huisvesting van één afzonderlijk huishouden geldt in dit geval niet omdat het begrip ‘Woning’ niet geldt voor deze bestemming.
Wat betekent dit voor de praktijk?
Uit deze uitspraak blijkt duidelijk dat veel afhangt van de formulering van het begrip ‘Wonen’.. Indien op geen enkele wijze wordt verwezen naar het begrip ‘Woning’, dan zijn er dus veel meer samenlevingsvormen mogelijk dan vaak wordt gedacht. Indien er wel wordt een relatie is gelegd met het begrip ‘Woning’ – met de in deze blog aangegeven definitie – dan is in de regel slechts een beperkt aantal samenlevingsvormen mogelijk.
Voor planwetgevers is deze uitspraak in het bijzonder van belang. Bij het vaststellen van een bestemmingsplan kan immers voorkomen worden dat er ongewenst gebruik gemaakt gaat worden van woningen voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De planwetgever kan ook bepaalde gebieden aanwijzen waarin het juist wel mogelijk is om arbeidsmigranten te huisvesten. In het bestemmingsplan kan dus al tot een gewenste verdeling worden gekomen.
Voor omwonenden die geconfronteerd worden met de huisvesting van arbeidsmigranten in de buurt, is het zaak om goed te bekijken of het bestemmingsplan die bewoning toelaat. Is dat het geval, dan is er ook geen strijdig gebruik met het bestemmingsplan. Het is daarom aan te raden om bij het actualiseren van een bestemmingsplan goed na te gaan of de planwetgever beperkingen heeft opgelegd aan de bewoning van bepaalde panden. In een bestemmingsplanprocedure is er immers ruimte om tegen begrippen, definities en bestemmingen op te komen. Wanneer het bestemmingsplan onherroepelijk is geworden kan daartegen niet meer worden opgekomen.
Rutger Boogers, Advocaat/Specialist Overheid en Vastgoed
