Intern salderen met bemesting? Passende beoordeling vereist
Op 28 mei 2025 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) weer een belangrijke uitspraak gedaan over natuurvergunningen, stikstof en intern salderen, dit maal in het kader van woningbouw op bemeste landbouwgrond. De Afdeling oordeelt dat intern salderen met stikstofuitstoot van algemene regels (het bemesten van grond) niet is toegestaan tijdens de voortoets en sluit daarbij aan bij de jurisprudentielijn die geldt sinds eind 2024 voor intern salderen met natuur- en milieutoestemmingen. In dit artikel bespreken wij de geldende jurisprudentielijn over intern salderen en de nieuwe uitspraak van de Afdeling.
Jurisprudentielijn intern salderen (sinds 2024)
Veel projecten, zoals nieuwe woningbouw, hebben mogelijke nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden door de stikstofdepositie die ze veroorzaken. Deze projecten worden Natura 2000-activiteiten genoemd. Uit het natuurbeschermingsrecht volgt dat moet worden beoordeeld of kan worden uitgesloten dat er significante gevolgen zullen zijn voor het Natura 2000-gebied om te bepalen of een natuurvergunning kan worden verleend. Hiervoor wordt eerst een voortoets uitgevoerd, als uit de voortoets volgt dat negatieve gevolgen kunnen worden uitgesloten is er geen natuurvergunning nodig. Wanneer dit niet het geval is moet er een passende beoordeling worden gemaakt, in dat geval zal een natuurvergunning nodig zijn om het project uit te voeren.
Tot december 2024 mocht tijdens de voortoets worden gekeken naar intern salderen: het vergelijken van de toekomstige stikstofuitstoot met de huidige referentiesituatie. Als er dan geen sprake was van een toename was er geen natuurvergunning vereist. Op 18 december 2024 heeft de Afdeling de jurisprudentielijn over intern salderen echter gewijzigd met de Rendac-uitspraak. Sindsdien is intern salderen niet meer toegestaan tijdens de voortoets (er mag dan alleen nog worden gekeken naar het project op zichzelf). Intern salderen kan alleen worden ingezet tijdens de passende beoordeling. Hierdoor gelden er strengere voorwaarden voor intern salderen. Intern salderen is namelijk aangemerkt als een mitigerende maatregel wat betekent dat er moet worden voldaan aan het additionaliteitsvereiste (de maatregel mag niet nodig zijn om de staat van de natuur in stand te houden of te verbeteren). Het gevolg hiervan is dat er in veel gevallen een natuurvergunning nodig zal zijn.
Eerder schreven wij een artikel waarin we uitgebreid ingaan op de Rendac-uitspraak.
Achtergrond van de zaak
Een projectontwikkelaar wil woningen bouwen op agrarische gronden. Het college van gedupeerde staten heeft een positieve weigering gegeven voor een natuurvergunning voor het woningbouwproject (bouw en gebruik van 162 woningen). Op grond van intern salderen leidt het project namelijk tot een gelijkblijvende of lagere stikstofdepositie dan de referentiesituatie (algemene regels over bemesten), daarom is er volgens het college geen vergunning vereist. Het college oordeelt dat intern salderen mogelijk is in dit geval. Op de betreffende gronden was eerst bemesten toegestaan, doordat de agrarische gronden niet langer worden bemest komt er stikstofruimte vrij voor het bouwen van de woningen. Dit werd gedaan tijdens de voortoets, gebaseerd op kennis toentertijd kon dit omdat het vóór de Rendac-uitspraak was.
Uitspraak ABRvS
Van belang is dat het in deze zaak draait om een andere vorm van intern salderen dan aan de orde was in de Rendac-uitspraak. In de Rendac-uitspraak ging het om intern salderen waarbij er werd gekeken naar natuurvergunningen of milieu toestemmingen. Hier ging het daarentegen om agrarische gronden die worden bemest en waar een beoogde andere activiteit (woningbouw) voor in de plaats moet komen. Voor bemesten is geen natuurvergunning nodig, het is namelijk toegestaan op grond van algemene regels in het bestemmingsplan (tegenwoordig het omgevingsplan). Wanneer er bij intern salderen wordt gekeken naar het bemesten van gronden wordt er voor de referentiesituatie gekeken naar het bestemmingsplan. Wanneer het bestemmingsplan als bestemming ‘landbouwgrond’ onafgebroken heeft toegekend, mag worden aangenomen dat bemesting heeft plaatsgevonden. De omvang van de referentiesituatie hangt vervolgens af van de hoogste stikstofgebruiksnorm die is toegestaan op basis van het bestemmingsplan. Het gebruik van de grond als landbouw grond mag echter niet structureel zijn beëindigd.
De Afdeling trekt dus de jurisprudentielijn van 18 december door, waardoor ook intern salderen met algemene regels voor bemesten onder de Rendac-uitspraak valt. De Afdeling vernietigt daarom de positieve weigering en oordeelt dat er alsnog een passende beoordeling moet worden gemaakt voor het woningbouwproject.
Concluderend
De mogelijkheden voor de voortoets bij natuurvergunningverlening zijn met deze uitspraak van de Afdeling opnieuw verder beperkt. Wel is het nog steeds mogelijk om intern te salderen met bemeste landbouwgronden, dit wordt dan echter onderdeel van de passende beoordeling en kent dus strengere voorwaarden. De Afdeling heeft opnieuw een stroomschema gepubliceerd waarin de Rendac-uitspraak en de uitspraak van 28 mei stapsgewijs zijn uitgewerkt.
