Legaal gebruik wegbestemmen: waar ligt de grens?

Op 28 januari heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een uitspraak gedaan over het wegbestemmen van legaal gebruik. Dit ziet op de situatie dat huidig legaal gebruik (op basis van een geldend bestemmingsplan) wordt geschrapt. In een nieuw bestemmingsplan is het huidige gebruik niet langer toegestaan. In de uitspraak gaat de Afdeling in op de vraag wanneer en op welke manier kan worden wegbestemd. In dit artikel bespreken wij de feiten van het geschil en het oordeel van de Afdeling. Belangrijk is dat legaal gebruik niet zomaar kan worden wegbestemd.  

Het geschil

De zaak draait om een bestemmingsplan vastgesteld door de gemeente Culemborg. In het bestemmingsplan zijn de maximaal toegestane milieucategorieën voor een deel van een bestaand bedrijventerrein verlaagd. Het bedrijventerrein moet voor een voorgenomen gebiedsontwikkeling (de realisatie van een woonwijk) worden getransformeerd. De gemeenteraad acht het daarom noodzakelijk om de milieucategorieën alvast te verlagen. 

Tegen het bestemmingsplan zijn een aantal bedrijven gevestigd op het bedrijventerrein in beroep gegaan. De milieucategorieën van de bedrijven zijn hoger dan de maximaal toegestane milieucategorieën volgens het nieuwe bestemmingsplan. De huidige bedrijfsactiviteiten zijn daarom onder het gebruiksovergangsrecht gebracht. Volgens de bedrijven heeft de gemeenteraad ten onrechte hun bestaande, legale bedrijfsactiviteiten niet als zodanig bestemd in het bestemmingsplan. 

Het nieuwe bestemmingsplan zorgt er dus voor dat huidige legale activiteiten van de bedrijven op grond van de nieuwe bestemming niet langer zijn toegestaan. De gemeenteraad beroept zich hierbij op praktische overwegingen: de legale activiteiten zijn alvast wegbestemd, in de verwachting dat er op korte termijn gebiedsontwikkeling zal plaatsvinden. 

Uitspraak Afdeling

De Afdeling overweegt in haar uitspraak als volgt. In beginsel moet legaal gebruik ook als zodanig in een nieuw bestemmingsplan worden bestemd. Van dit beginsel kan vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening worden afgeweken wanneer nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven. In dat geval moet het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder wegen dan de momenteel gevestigde rechten en belangen. In deze situatie kan bestaand legaal gebruik onder gebruiksovergangsrecht worden gebracht. De gemeenteraad moet dan aannemelijk maken dat het gebruik op termijn zal worden beëindigd. Het overgangsrecht kan dus worden ingezet om een tijdelijke situatie te overbruggen. 

In casu gaat het om een voorgenomen gebiedsontwikkeling. De Afdeling overweegt dat er nog geen bestemmingsplan of omgevingsvergunning is waarin de beoogde woonwijk planologisch is vastgelegd. Er is derhalve nog geen concreet planologisch besluit dat aannemelijk maakt dat de bestaande bedrijfsactiviteiten op termijn worden beëindigd. De structuurvisie die de gemeenteraad hiertoe heeft aangevoerd, biedt volgens de Afdeling onvoldoende grondslag. Een structuurvisie maakt de woningbouw namelijk niet planologisch mogelijk. Daarbovenop komt volgens de Afdeling dat de gemeenteraad nog niet beschikt over een titel om de betreffende percelen eventueel te kunnen onteigenen en er nog geen overeenstemming is bereikt met de bedrijven over mogelijke verplaatsing. 

De Afdeling concludeert dat de praktische overwegingen van de gemeenteraad onvoldoende motivering vormen om het legale gebruik weg te bestemmen. Doordat niet aannemelijk is gemaakt dat de bestaande bedrijfsactiviteiten op termijn zullen worden beëindigd, is het gebruik ten onrechte onder het overgangsrecht gebracht. 

Concluderend

Met deze uitspraak heeft de Afdeling duidelijk aangegeven dat legaal gebruik niet zomaar kan worden wegbestemd. Dit is alleen mogelijk wanneer de beoogde gebiedsontwikkeling reeds in een planologisch besluit is vastgelegd. Het overgangsrecht kan alleen worden ingezet om een tijdelijke situatie te overbruggen en wanneer aannemelijk is gemaakt dat de huidige situatie zal worden beëindigd. Voor de omgevingsrechtelijke praktijk is het daarom belangrijk om goed na te gaan of de planologische stappen voldoende juridisch zijn onderbouwd.