Voorrangsregels in omgevingsplan: Raad van State geeft duidelijkheid

Op 10 december 2025 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een uitspraak gedaan over een omgevingsplanwijziging en het gebruik van voorrangsregels in het omgevingsplan. In de praktijk bestaat er discussie over de vraag of het gebruik van voorrangsregels al dan niet is toegestaan, zo kan het bijvoorbeeld nadelig zijn voor de rechtszekerheid. Interessant is daarom dat de Afdeling in deze uitspraak niet expliciet oordeelt dat het gebruik van voorrangsregels strijd zou opleveren met de Omgevingswet. In dit artikel bespreken wij waarom deze uitspraak van belang is door kort in te gaan op het geschil, wat voorrangsregels zijn en wat de Afdeling heeft geoordeeld. 

Het geschil

De zaak draait om het omgevingsplan van de gemeente Meijerijstad, waarvoor in 2024 een besluit tot wijziging is vastgesteld door de gemeenteraad. In de omgevingsplanwijziging zijn onder andere nieuwe regels opgenomen waarmee de toegestane bedrijfsactiviteiten en productieomvang op een perceel, die golden volgens het oude bestemmingsplan, worden gewijzigd. Bewoner van het perceel is in beroep gegaan tegen de omgevingsplanwijziging. Volgens de bewoner is het feitelijk gebruik als burgerbewoning ten onrechte niet als zodanig opgenomen in het omgevingsplan en is geen rekening gehouden met zijn concrete plannen voor het betreffende perceel. De bewoner voert in beroep aan dat ten onrechte is afgeweken van de oude bestemmingsplanregels, omdat deze in de tussentijd reeds zijn vervangen door een nieuw bestemmingsplan. Hierdoor is het volgens de bewoner onduidelijk welke bedrijfsactiviteiten nou zijn toegestaan op het perceel. 

Voorrangregels onder de Omgevingswet

Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft iedere gemeente één omgevingsplan, waar voorheen verschillende bestemmingsplannen golden zijn deze opgenomen in het omgevingsplan van de gemeente. Deze bestemmingsplannen vallen automatisch onder het tijdelijk deel van het omgevingsplan. In het nieuwe deel van het omgevingsplan komen alle regels die de gemeenten daar zelf opnemen, waarbij uiteindelijk (in 2031) alle regels moeten zijn opgenomen in het nieuwe deel. 

In artikel 22.6 van de Omgevingswet is vastgelegd dat de regels in het tijdelijke deel die gelden voor een locatie in hun geheel, allemaal tegelijk, dienen te vervallen. Het is dus niet mogelijk een deel te laten vervallen en tegelijkertijd een aantal andere oude regels nog in stand te houden. 

Wanneer gemeenten toch willen bewerkstelligen dat ze slechts een gedeelte van de regels kunnen laten vervallen wordt gebruikgemaakt van voorrangsregels. Een voorrangsregel kan in het nieuwe deel van het omgevingsplan worden opgenomen. De voorrangsregel legt vast dat regels uit het nieuwe deel een aanvulling, afwijking of beperking vormen op het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Wanneer het tijdelijk deel bijvoorbeeld bouwmogelijkheden toestaat op een locatie, kunnen deze bouwmogelijkheden door middel van voorrangsregels in het nieuwe deel worden onderworpen aan nadere voorwaarden. Zoals uit de naam volgt hebben de nieuwe regels voorrang op de oude regels. 

Uitspraak Afdeling

De Afdeling volgt het betoog van de bewoner. In de nieuwe regels, waarmee is beoogd om af te wijken van de oude bestemmingsplanregels, verwijst de gemeente naar de ‘verkeerde’ oude bestemmingsplanregels. De voorrangsregels die de gemeente heeft willen bewerkstelligen zijn juridisch gezien niet houdbaar omdat ze een verkeerde verwijzing bevatten. De Afdeling overweegt daarom dat de voorrangsregels in dit geval niet juridisch bindend zijn. 

Vervolgens voegt de Afdeling toe dat in het geval de gemeente wel verwezen had naar het juiste bestemmingsplan, de voorrangsregels alsnog geen stand hadden kunnen houden. De gemeenteraad heeft bij de vaststelling van de omgevingsplanwijziging namelijk onvoldoende rekening gehouden met de belangen van de bewoner van het perceel. Duidelijk wordt hiermee dat de vaststelling van voorrangsregels zorgvuldig dient te gebeuren. 

Concluderend

De uitspraak van de Afdeling is relevant omdat het oordeel van de Afdeling impliceert dat het gebruik van voorrangsregels juridisch gezien is toegestaan. Zo niet, had de Afdeling zich in deze uitspraak kunnen uitlaten over de ontoelaatbaarheid van voorrangsregels, gezien de discussie in de praktijk en de literatuur. Deze opvatting wordt ook gedeeld in een juridisch advies over voorrangsregels dat de landsadvocaat in december gaf aan de VNG. Daarnaast maakt de uitspraak duidelijk dat het gebruik van voorrangsregels zorgvuldig en correct moet worden geformuleerd en vastgelegd, omdat anders de juridische houdbaarheid van de regels in het geding komt.