Wat is vergund? Kijk naar de ruimtelijke onderbouwing

Op 28 november heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een uitspraak gedaan over de aanvraag van een omgevingsvergunning en de gevolgen hiervan voor wat uiteindelijk is toegestaan op grond van de verleende omgevingsvergunning. Hierbij is de Afdeling ook ingegaan op de vraag of de ruimtelijke onderbouwing hierbij een rol speelt. In dit artikel bespreken wij het geschil en de uitspraak van de Afdeling, afsluitend gaan wij in op de belangrijke punten van de uitspraak voor de praktijk. 

Het geschil

In 2019 is er door de gemeente een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een gebouw tot zorgwoningen en het gebruik van deze zorgwoningen. Sinds 2023 verhuurt vergunninghouder het gebouw en wordt het gebruikt voor de huisvesting van volwassenen met een GGZ-achtergrond. 

Het college van burgemeester en wethouders stelt dat deze vorm van huisvesting niet is toegestaan op grond van de verleende omgevingsvergunning. De gemeente heeft daarom handhavend opgetreden. Voor de Afdeling ligt de vraag ter beantwoording welk gebruik van het gebouw is toegestaan op grond van de omgevingsvergunning. Hierbij is het onder andere van belang of de ruimtelijke onderbouwing die is ingediend bij de aanvraag van de omgevingsvergunning daarbij een bepalende rol heeft. 

Uitspraak Afdeling

In haar uitspraak bevestigt de Afdeling dat een omgevingsvergunning wordt verleend op basis van de aanvraag die is gedaan voor die omgevingsvergunning. De aanvraag is dus bepalend voor het toegestane gebruik volgens de omgevingsvergunning. Bij de aanvraag van een omgevingsvergunning dient ook altijd een ruimtelijke onderbouwing te worden ingediend. Ook naar de ruimtelijke onderbouwing moet daarom worden gekeken om te bepalen wat er is aangevraagd, oordeelt de Afdeling. Alhoewel de ruimtelijke onderbouwing geen juridisch bindend voorschrift is, is het wel het document waarin het specifieke gebruik is onderbouwd en op basis daarvan ook is aangevraagd. 

In de ruimtelijke onderbouwing waar het om gaat is opgenomen dat de doelgroep “in eerste instantie” personen met dementie is. Volgens vergunninghouder en huurder betekent dit dat het niet uitsluitend gaat om mensen met dementie, maar dat ook andere groepen personen in aanmerking komen. De Afdeling oordeelt echter dat de ruimtelijke onderbouwing specifiek op mensen met dementie doelt. Er wordt bijvoorbeeld onderbouwd dat er een behoefte is voor woningen voor dementerenden, daarnaast worden dementerenden ook verder in het document opnieuw als doelgroep benoemd in de ruimtelijke onderbouwing. Dit betekent dat de huisvesting van volwassenen met GGZ-achtergrond niet is toegestaan op grond van de omgevingsvergunning, om toegestaan te zijn had dit specifiek moeten zijn opgenomen in de vergunningaanvraag of in de bijbehorende ruimtelijke onderbouwing. 

Concluderend

Met deze uitspraak maakt de Afdeling duidelijk dat de ruimtelijke onderbouwing wordt gebruikt om vast te stellen wat er is aangevraagd en dus uiteindelijk is toegestaan op grond van een omgevingsvergunning. Belangrijk voor de praktijk is dat de ruimtelijke onderbouwing voldoende specifiek dient te zijn voor het beoogde gebruik, zodat dit op grond van de uiteindelijk verleende omgevingsvergunning ook daadwerkelijk zal zijn toegestaan. Een duidelijke en volledige ruimtelijke onderbouwing is dus noodzakelijk voor een complete en succesvolle vergunningaanvraag.