Onrechtmatige staatssteun leidt tot algehele nietige grondtransactie
Op 9 oktober 2020 heeft de Hoge Raad een arrest gewezen over de civielrechtelijke gevolgen van onrechtmatige staatssteun bij de aan/verkoop van grond (ECLI:NL:HR:2020:1587).
Met name de uitgebreide conclusie van de Advocaat-Generaal (A-G) bij de Hoge Raad (ECLI:NL:PHR:2020:466) in deze zaak is voor overheden en projectontwikkelaars interessant. Immers zij lopen vaak tegen de vraag aan of bij een grondtransactie sprake is van staatssteun en zo ja wat daarvan dan de gevolgen zijn.
Feiten in het kort
De gemeente Harlingen heeft in 2009 met Spaansen Holding B.V. een koopovereenkomst gesloten voor de aankoop van het Spaansen-terrein. Van de afgesproken koopprijs zou een deel later worden uitbetaald, namelijk na verplaatsing van het bedrijf. Voordat het bedrijf is verplaatst heeft Spaansen om de nabetaling gevraagd. De gemeente die zich na onderzoek op het standpunt stelt dat bij de koopovereenkomst sprake is van staatssteun, weigert dit.
Onrechtmatige staatssteun
Partijen treffen elkaar in uiteindelijk drie instanties voor de rechter. In al die instanties wordt aan de hand van de criteria van artikel 107 VWEU (Verdrag inzake de werking van de Europese Unie) geoordeeld dat sprake is van staatssteun. Dit omdat kort gezegd, de gemeente meer dan de marktconforme prijs heeft betaald. De staatssteun had op grond van artikel 108 VWEU moeten worden gemeld aan de Europese Commissie. Nu dit niet is gebeurd is de staatssteun onrechtmatig.
Nietigheid van de koopovereenkomst
De vervolgvraag is hoe om te gaan met de gevolgen van de onrechtmatige staatssteun. De door de onrechtmatige staatssteun ontstane mededingingsverstoring moet ongedaan worden gemaakt. Hier spitst dit zich toe op de vraag of de staatsteun leidt tot gedeeltelijke of algehele nietigheid van de koopovereenkomst.
De rechtbank is van mening dat de onrechtmatige steunmaatregel op de minst bezwarende wijze dient te geschieden en komt tot gedeeltelijke nietigheid van de koopovereenkomst. De koopprijs wordt daarmee gesteld op wat als de marktconform wordt gezien. Oftewel een correctie op de koopprijs vanwege het verstrekte voordeel.
Het hof komt anders dan de rechtbank tot het oordeel dat de gehele koopovereenkomst nietig is. Het hof vindt dat de gevolgen van de verstrekte staatssteun verstrekkender zijn dan het voordeel dat de rechtbank in ogenschouw heeft genomen. Het hof oordeelt dat onder normale marktomstandigheden Spaansen de koopsom die partijen zijn overeengekomen, niet zou hebben gekregen. Toepassing van de gedeeltelijke nietigheid van de koopovereenkomst betekent dat de gemeente wordt beloond voor het schenden van haar verplichting om de staatssteun te melden. Er wordt afbreuk gedaan aan het nuttige effect van voornoemde aanmeldingsverplichting doordat de gemeente minder prikkels heeft om de steunmaatregel te melden. Ook vindt het hof dat de koopprijs in onverbrekelijk verband staat met de rest van de koopovereenkomst zodat ook om die reden gedeeltelijke nietigheid niet mogelijk is.
De A-G volgt het hof. Het Unierecht (het recht van de Europese Unie) verplicht de rechter niet om andere remedies als ongerechtvaardigde verrijking of onrechtmatige daad in plaats van algehele nietigheid toe te passen. Er wordt aldus de A-G overigens ook niet voldaan aan de voorwaarden voor ongerechtvaardigde verrijking of onrechtmatige daad. In dit geval zou van gedeeltelijke nietigheid van de koopovereenkomst een verminderde prikkel voor de gemeente uitgaan om de koop tijdig bij de Europese Commissie te melden. Immers, door niet te melden zou de gemeente het terrein mogen houden en de koopprijs naar beneden bijgesteld te zien.
De A-G vindt dat ook indien een deel van de koopprijs als steunmaatregel is aan te merken, de algehele nietigheid van de koopovereenkomst aangewezen kan zijn. Zeker nu op grond van de wet nietigheid in beginsel ziet op de gehele rechtshandeling (hier de koopovereenkomst). Van belang is verder dat de koopprijs in een onverbrekelijk verband bestaat met de rest van de koopovereenkomst. Verder geldt dat in beginsel een koopprijs niet splitsbaar is. Dat laatste geldt ook als een deel van die koopprijs staatssteun omvat. De ondeelbaarheid van de koopprijs betekent dat het als staatssteun aangemerkte bedrag in een onverbrekelijk verband bestaat met de rest van de koopovereenkomst. Het rechtsgevolg is dan algehele nietigheid van de koopovereenkomst.
De Hoge Raad volgt de A-G en het hof. Resultaat is dus dat de gemeente moet meewerken dat de situatie dat het terrein eigendom is van Spaansen in de openbare registers wordt aangepast. De betaalde koopsom moet uiteraard wel aan de gemeente worden terugbetaald.
Conclusie
Als er sprake is van staatssteun bij de aan- en verkoop van grond kan dit leiden tot de algehele nietigheid van de koopovereenkomst. Hierdoor is de grond niet op rechtsgeldige wijze overgedragen en moet de gehele koopsom worden terugbetaald.
Advies
Zowel gemeenten als projectontwikkelaars doen er verstandig aan om bij alle overeenkomsten die zij sluiten over de aan- en verkoop van gronden na te gaan of mogelijk sprake kan zijn van staatssteun.
Bij al gesloten overeenkomsten tot 10 jaar terug kan het nuttig zijn om alsnog na te gaan of er mogelijk sprake is van staatssteun.
