Raad van State wijzigt de jurisprudentielijn over ‘intern salderen’
Op 18 december 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State twee uitspraken gedaan waarmee de jurisprudentielijn over intern salderen is gewijzigd. De wijziging in de rechtspraak volgt na recente arresten van het Hof van Justitie en het gebrek aan consistente toepassing van de huidige jurisprudentielijn door nuanceringen vanuit verschillende rechtbanken. In de kern bepalen de uitspraken dat intern salderen niet meer mag worden gebruikt bij de ‘voortoets’ voor vergunningaanvragen, waardoor de mogelijkheden voor intern salderen zullen worden beperkt.
In dit artikel gaan wij in op de voorheen geldende jurisprudentielijn, de wijzigingen die de Afdeling nu heeft doorgevoerd en de eerste implicaties hiervan voor de praktijk.
Vaste jurisprudentielijn sinds 2021
Sinds 2021 geldt er een vaste jurisprudentielijn van de Afdeling met betrekking tot intern salderen, op basis daarvan is voor intern salderen vaak geen natuurvergunning nodig.
Activiteiten waarbij stikstofneerslag vrijkomt moeten rekening houden met Natura 2000-gebieden op grond van het natuurbeschermingsrecht. Wanneer een bedrijf bijvoorbeeld de hoeveelheid stikstof uitstoot wil uitbreiden of een wijziging wil doorvoeren in de bedrijfsactiviteiten, zal er moeten worden onderzocht wat de gevolgen hiervan zijn voor Natura 2000-gebieden. Er mag hierbij gebruik worden gemaakt van ‘intern salderen’. Dit betekent dat de toekomstige stikstofgevolgen mogen worden weggestreept tegen de stikstofemissie die al wordt veroorzaakt op basis van de huidige bedrijfsvoering. Er kan hierbij bijvoorbeeld worden gedacht aan een plan voor grotere veestal, maar met een nieuw systeem waardoor de nieuwe bedrijfsvoering evenveel of zelfs minder stikstof uitstoot. Naast intern salderen kan er ook gebruik worden gemaakt van ‘extern salderen’. Dan wordt er gekeken naar de stikstof veroorzaakt door een andere activiteit of project. Op basis van de jurisprudentielijn die sinds 2021 wordt gehanteerd zijn de voorwaarden voor intern salderen echter gunstiger dan voor extern salderen.
Intern salderen kan worden gebruikt in de zogenaamde ‘voortoets’. Hierbij wordt beoordeeld of een aanvraag voor een natuurvergunning vereist is voor activiteiten die mogelijke gevolgen hebben voor een beschermd natuurgebied. De uitkomst van het intern salderen speelt dus mee bij de vraag of kan worden uitgesloten dat een activiteit nadelige effecten heeft op een Natura 2000-gebied en of er dus een vergunning nodig is voor het project. Als dit niet kan worden uitgesloten moet er een namelijk een vergunningaanvraag worden gedaan en wordt er een passende beoordeling uitgevoerd. Doordat intern salderen tijdens de voortoets mee kan worden genomen, is het vaak zo dat een activiteit niet vergunningplichtig is.
Wijziging door de Raad van State [ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909]
Op twee belangrijke punten voert de Afdeling nu een wijziging door. Als eerste wordt duidelijk dat intern salderen niet meer voor de voortoets gebruikt mag worden. De Afdeling volgt hierbij de verplichtingen die komen vanuit het Hof van Justitie en het Europese recht. Ten tweede trekt de Afdeling de voorwaarden voor intern en extern salderen nagenoeg gelijk. Dit betekent dat intern salderen voortaan onderdeel zal zijn van de passende beoordeling voor een natuurvergunning aanvraag. Hierbij wordt strengere voorwaarden gehanteerd dan bij de voortoets.
Bij de voortoets mag voortaan dus alleen nog worden gekeken naar de nieuwe activiteit op zichzelf, er mag dus niet worden vergeleken met de oude situatie. Dit heeft als gevolg dat er bijna altijd een vergunningplicht is. Bij de vergunningaanvraag wordt dan de passende beoordeling gemaakt, waarbij intern salderen nog wel kan worden toegepast. Er mogen bij de passende beoordeling namelijk ‘mitigerende maatregelen’ worden meegewogen, dit betekent dat de effecten van het vervangen of wijzigen van de stikstofuitstoot van een bestaande situatie (de ‘referentiesituatie’) een rol kan spelen. Hiervoor is wel vereist dat het positieve effect, het wijzigingen of beëindigen van de huidige stikstofuitstoot, zich voordoet en dat daarna pas de stikstofgevolgen van het nieuwe project zich realiseren. Ook is van belang dat structureel onbenutte stiktofruimte bijvoorbeeld niet meer onder de referentiesituatie valt en dat provincies nu beleid kunnen gaan voeren over intern salderen.
Overgangsfase
Het nieuwe beoordelingskader is direct van toepassing, zowel op lopende als toekomstige vergunningaanvragen, en het heeft daarnaast terugwerkende kracht. Dit betekent dat het ook geldt voor alle activiteiten waarvoor intern is gesaldeerd sinds 1 januari 2020. Hierdoor kan het zijn dat veel van deze activiteiten nu alsnog vergunningplichtig zijn geworden.
Er geldt wel een overgangsregeling voor alle activiteiten tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025. Tot 1 januari 2030 kan er een natuurvergunning worden aangevraagd of kan de activiteit worden aangepast zonder dat handhavend zal worden opgetreden.
Concluderend
De Afdeling uitspraken markeren een belangrijke en verstrekkende koerswijziging en hebben gevolgen voor zowel bedrijven die de afgelopen vijf jaar intern hebben gesaldeerd, als voor alle toekomstige activiteiten die mogelijk een natuurvergunning nodig hebben. Duidelijk is in ieder geval dat de mogelijkheden tot intern salderen een stuk beperkter zijn geworden. De uitspraken hebben echter als gevolg dat er meer rechtsonzekerheid is in de praktijk en zullen veel projecten en plannen beïnvloeden.
De Afdeling heeft een stroomschema gepubliceerd waarin wordt weergegeven welk kader vanaf nu geldt voor intern salderen.
