Erfdienstbaarheden en bestemmingsplannen: zelden sprake van een evidente belemmering

04 okt 2018

Het bestemmingsplan is het belangrijkste plan waarin rechten en plichten met betrekking tot de ruimtelijke ordening zijn vastgelegd. Het woord ‘ruimtelijke ordening’ geeft al aan dat privaatrechtelijke beperkingen in principe niet van belang zijn. Dat is slechts anders wanneer er sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Alleen als privaatrechtelijke verhoudingen van zo’n evident belemmerende aard zijn dat in verband daarmee de realisering van het bestemmingsplan niet aannemelijk is, kan hieraan betekenis toekomen. Dat daarvan niet snel sprake is, bewijst een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 oktober 2018. Het betrof een zaak over een erfdienstbaarheid die in de weg zou staan aan de realisering van een bestemmingsplan.

De casus
Bij besluit van 17 januari 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrumplan Den Hoorn 2016" en het gelijknamige exploitatieplan vastgesteld. Plus Vastgoed B.V. [‘Plus’] voert aan dat het plan niet uitvoerbaar is, omdat er sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Zij wijst daartoe op de al lange tijd bestaande erfdienstbaarheden van wegen, inclusief absoluut bouwverbod, die lopen van het perceel van het bedrijf en Plus Vastgoed B.V. via gronden van de gemeente naar de Looksingel en Dijkshoornseweg. Volgens Plus neemt een mogelijke onteigening de evidente privaatrechtelijke belemmeringen niet weg. Zij stellen dat de burgerlijke rechter eerst dient te beslissen over wijziging dan wel verlegging van de erfdienstbaarheden. De raad stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. De enkele omstandigheid dat nog geen procedure bij de burgerlijke rechter over wijziging of verlegging van de erfdienstbaarheden dan wel een onteigeningsprocedure is opgestart en zowel het tijdpad als de uitkomst van deze procedures nog onzeker zijn, betekent niet dat de erfdienstbaarheden aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan, aldus de raad.

Oordeel van de Bestuursrechter
De Afdeling overweegt als volgt op de beroepsgrond van Plus.

“Tussen partijen is niet in geschil dat er erfdienstbaarheden van wegen zijn gevestigd richting de Dijkshoornseweg en Looksingel ten behoeve van de gronden van het bedrijf en Plus Vastgoed B.V. en ten laste van de gronden van de gemeente. De aanwezigheid van een zakelijk recht, zoals een erfdienstbaarheid, is in beginsel voor de uitvoerbaarheid van een plan niet doorslaggevend. Dit is slechts anders indien op voorhand in redelijkheid moet worden aangenomen dat een evidente belemmering aan de verwezenlijking van het plan binnen de planperiode van in beginsel 10 jaar in de weg staat en tevens vaststaat dat niet binnen die planperiode tot opheffing van het zakelijk recht kan worden overgegaan. Naar het oordeel van de Afdeling staan in dit geval de erfdienstbaarheden niet in de weg aan de uitvoerbaarheid van het plan. Ter ontsluiting van de gronden van [bedrijf B] en Plus Vastgoed B.V. is voorzien in de bestemming "Verkeer" in het plan. Het is mogelijk de locatie van de erfdienstbaarheden in onderling overleg te verplaatsen dan wel op de voet van artikel 5:78 van het Burgerlijk Wetboek in een gerechtelijke procedure te wijzigen of op te heffen. De raad heeft verklaard over te zullen gaan tot onteigening indien de gronden niet minnelijk kunnen worden verworven. In het geval van onteigening komen in beginsel de erfdienstbaarheden te vervallen.”

In deze zaak staat de aanwezigheid en de locatie van de erfdienstbaarheid dus niet ter discussie. In veel zaken is dat immers nog een punt van discussie. Indien daar discussie over bestaat, zal de bestuursrechter al snel verwijzen naar een rechtsgang bij de civiele rechter. Ondanks dat tussen partijen in dit geval niet in geschil is dat er een erfdienstbaarheid is gevestigd op de betreffende locatie, is van een evidente privaatrechtelijke belemmering desondanks geen sprake. Er zijn namelijk mogelijkheden om de erfdienstbaarheid binnen de planperiode op te heffen, te verleggen of teniet te laten gaan.

Commentaar
Van een evidente privaatrechtelijke belemmering is geen sprake. De Afdeling overweegt dat de locatie van de erfdienstbaarheid op de voet van artikel 5:78 BW kan worden verplaatst. Indien dat niet lukt – en dat heeft de raad ook al aangekondigd – kan worden overgegaan tot onteigening van de gronden. Daarmee komt de erfdienstbaarheid in principe te vervallen.

Deze uitspraak illustreert dat de kans om met succes een erfdienstbaarheid als evidente privaatrechtelijke belemmering naar voren te brengen, niet groot is. Wat de bestuursrechter feitelijk doet is twee mogelijkheden schetsen op grond waarvan de erfdienstbaarheid kan worden weggenomen. Artikel 5:78 BW geeft inderdaad de mogelijkheid om een erfdienstbaarheid op te heffen of verleggen. Dat kan dan uitsluitend in het geval van onvoorziene omstandigheden als gevolg waarvan instandhouding van de erfdienstbaarheid niet kan worden gevergd of – indien de erfdienstbaarheid al 20 jaar bestaat – ongewijzigd voortbestaan van de erfdienstbaarheid in strijd is met het algemeen belang. Op zichzelf genomen zijn dat dus in omgevingsrechtelijke kwesties passende grondslagen om de erfdienstbaarheid te wijzigen of op te heffen. Indien dat niet lukt, dan kan de gemeente altijd nog overgaan tot onteigening.

Wanneer deze uitspraak van de Afdeling eng wordt uitgelegd, kan een erfdienstbaarheid feitelijk nooit in de weg staan aan de vaststelling van een bestemmingsplan. De mogelijkheid van onteigening [binnen de planperiode] is er immers altijd als gevolg waarvan de erfdienstbaarheid altijd op initiatief van het bestuursorgaan kan worden weggenomen. In dit geval heeft de gemeenteraad dat ook al concreet aangekondigd. Maar de vraag rijst of de enkele mogelijkheid van onteigening – of de wettelijke mogelijkheid van artikel 5:87 BW – al voldoende is om de evidentie van de belemmering weg te nemen. Deze uitspraak van de Afdeling lijkt dat wel te suggereren. In een eerde zaak van de Afdeling van 19 september 2012 kan een bevestigend antwoord op die vraag worden gevonden. De Afdeling overwoog in die zaak:

”het kader van een bestemmingsplanprocedure staat ter beoordeling of een plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening en niet in strijd is met het recht. Daarbij is in beginsel de aanwezigheid van zakelijke rechten niet doorslaggevend. Dit is slechts anders indien evident is dat deze aanwezigheid aan de verwezenlijking van het plan binnen de planperiode in de weg staat en tevens vaststaat dat niet binnen de planperiode tot opheffing van het zakelijk recht zal worden overgegaan. Gelet op de mogelijkheid dat [appellant sub 2] de erfdienstbaarheid naar een ander gedeelte van het erf kan verplaatsen en, indien noodzakelijk, daartoe de brug kan verplaatsen is geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering de bestemming te realiseren.”

In deze zaak was enkel de mogelijkheid dat de erfdienstbaarheid kan worden verplaatst al reden om geen evidente privaatrechtelijke belemmering aan te nemen. Dat leidt ertoe dat er in praktische zin maar weinig ruimte bestaat om in bestemmingsplanprocedures met succes een beroep te doen op een erfdienstbaarheid als evidente privaatrechtelijke belemmering.