Soms zit een belangrijk artikel voor de praktijk goed verstopt in de wetgeving. De wirwar aan regels in het omgevingsrecht maakt het er ook niet eenvoudiger op. Zo lijkt artikel 8.0a van het Bkl duidelijk: het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) geldt alleen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Simpel, zou je zeggen. Maar zo simpel is het niet. In deze blog leg ik uit waarom het ETFAL-criterium óók geldt bij veel OPA’s.
I. Het juridisch kader
Hoe beoordeel je een omgevingsplanactiviteit (OPA)?
Volgens artikel 8.0a lid 1 Bkl moet een vergunning worden verleend als de activiteit niet in strijd is met de binnenplanse beoordelingsregels. Voldoet een initiatief aan die regels, dan móet de vergunning dus worden verleend. Dat lijkt geen ruimte te laten voor een weigering op andere gronden.
Dat kennen we uit de Wabo, het zogenoemde
limitatief-imperatieve stelsel: als de voorwaarden waren vervuld, moest de vergunning worden verleend. Toch bood de Wabo wél extra ruimte. Artikel 2.12 Wabo bepaalde namelijk dat alleen afgeweken kon worden als er geen strijd was met de goede ruimtelijke ordening. Daardoor gold destijds altijd een dubbele toets:
- voldoet het initiatief aan de planregels, en
- is het ook in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening.
Zo kon een vergunning alsnog worden geweigerd ook al voldeed het initiatief aan de afwijkingsregels uit het bestemmingsplan.
II. Wabo vs. Omgevingswet
Onder de
Omgevingswet lijkt dit anders. Artikel 8.0a lid 1 Bkl zegt immers: als aan de binnenplanse beoordelingsregels is voldaan, moet de vergunning worden verleend. Daarmee lijkt er geen ruimte meer voor het afwegen van andere ruimtelijk relevante omstandigheden. Een duidelijke breuk met het verleden dus.
III. De rol van de Bruidsschat
Om dat te ondervangen is artikel 22.281 van de Bruidsschat ingevoerd. Dit artikel bepaalt dat als een regel in het tijdelijke deel van het omgevingsplan verplicht tot vergunningverlening, deze verplichting moet worden gelezen als een bevoegdheid.
“Voor zover de in het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet gestelde regels over het voor een activiteit als bedoeld in artikel 22.280 bij omgevingsvergunning afwijken van regels in dat tijdelijke deel de verplichting bevatten om als de activiteit niet in strijd is met die regels de omgevingsvergunning te verlenen, wordt deze verplichting gelezen als een bevoegdheid.”
De vraag is dan: waar moet die bevoegdheid aan worden getoetst? Het oude criterium van de goede ruimtelijke ordening geldt immers niet meer. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft daarover duidelijkheid gegeven (o.a. ECLI:NL:RVS:2025:1183):
“Uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Stb. 2020, nr. 400, blz. 936) volgt dat de wetgever met de invoering van deze overgangsrechtelijke regeling een neutrale overgang naar het nieuwe stelsel heeft willen borgen. En zoals hiervoor reeds uiteengezet geldt onder het oude recht als eis dat zich bij de toepassing van de bevoegdheid geen strijd met een goede ruimtelijke ordening mag voordoen. Per 1 januari 2024 geldt als eis dat sprake moet zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.”
Kortom: ook bij binnenplanse afwijkingen moet dus aan het ETFAL-criterium worden getoetst.
Dat betekent dat artikel 8.0a Bkl altijd in samenhang moet worden gelezen met artikel 22.281 van de Bruidsschat. Inmiddels bevestigt de Afdeling dit ook consequent in haar rechtspraak (bijv. ECLI:NL:RVS:2024:4624).
Wel is de systematiek niet altijd even helder. De meeste binnenplanse afwijkingsregels zijn namelijk
kan-bepalingen en geen verplichtingen. Toch lijkt de Bruidsschat zo te moeten worden uitgelegd dat het ETFAL-criterium in alle gevallen geldt – in lijn met de bedoeling van een neutrale overgang van de Wabo naar de Omgevingswet.
IV. En hoe zit het met bouwen?
Een bijzonder geval is de bouwactiviteit. Onder de Wabo gold dit als hét voorbeeld van het limitatief-imperatieve stelsel: als het bouwplan voldeed, moest de vergunning worden verleend.
De rechtspraak hierover loopt enigszins uiteen:
- Rechtbank Limburg (ECLI:NL:RBLIM:2025:5299) oordeelde dat bij bouwen geen ruimte is voor een belangenafweging of een ETFAL-toets. Voldoet het bouwplan aan de regels van het omgevingsplan, dan moet de vergunning worden verleend.
- Rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2025:1700) dacht daar anders over en vond dat het ETFAL-criterium óók bij bouwen een rol speelt.
Deze laatste uitspraak schuurt echter met de bedoeling van de wetgever, die juist géén wijziging wilde aanbrengen in het limitatief-imperatieve stelsel voor bouwen. Andere rechtbanken sluiten zich meer aan bij het oordeel van Limburg (o.a. Rb. Midden-Nederland,
ECLI:NL:RBMNE:2024:6427).
V. Lessen voor de praktijk
Wat betekent dit alles?
- Het ETFAL-criterium geldt ook bij een binnenplanse OPA, ondanks de suggestie in artikel 8.0a Bkl dat dit niet zo zou zijn.
- Voor een bouwactiviteit (OPA voor bouwen) geldt het ETFAL-criterium niet. Daar blijft het limitatief-imperatieve stelsel leidend.
- Voor een BOPA geldt uiteraard ook het ETFAL-criterium.
