De Afdeling Advisering van de Raad van State (‘Afdeling’) heeft op verzoek van de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (‘LVVN’) een adviesgegeven over de mogelijkheden om een rekenkundige ondergrens te introduceren voor stikstofdepositie. De minister van LVVN wil een wetenschappelijk onderbouwde rekenkundige ondergrens introduceren voor stikstofdepositie van minder dan 1 mol per hectare per jaar, hierdoor zou de vergunningverlening weer op gang kunnen komen. In dit artikel bespreken wij wat deze rekenkundige ondergrens zou inhouden en wat de Afdeling heeft geadviseerd.
Stikstofdepositie & Natura 2000-gebieden
In Nederland zijn er meer dan 160 Natura 2000-gebieden. Natura 2000-gebieden zijn gebieden aangewezen op grond van Europees recht waarvoor vanwege de aanwezigheid van beschermde soorten en habitattypen strenge regels gelden over de stand van de natuur.
De beschermingsregels voor Natura 2000-gebieden hebben invloed op de vergunningverlening voor projecten. Projecten die niet nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied kunnen alsnog effect hebben op de staat van instandhouding van de gebieden, doordat de stikstof in de gebieden schade kan veroorzaken. Deze projecten worden ‘Natura 2000-activiteiten’ genoemd, hiervoor is dus vaak een natuurvergunning nodig. Als er bijvoorbeeld 20 km buiten een Natura 2000-gebied woningen gebouwd worden, kan de stikstofdepositie van dit bouwproject gevolgen hebben voor het Natura 2000-gebied 20 km verderop. De afgelopen jaren is het stikstofprobleem steeds groter geworden, waardoor een minimale stikstofdepositie al tot problemen kan leiden in de Natura 2000-gebieden. Hierdoor ligt op veel plekken de verlening van natuurvergunningen stil.
Rekenkundige ondergrens
De depositie van stikstof wordt berekend met de AERIUS Calculator. De minister van LVVN wil voor de berekening van stikstofdepositie een wetenschappelijk onderbouwde rekenkundige ondergrens voor stikstofdepositie introduceren. Op dit moment wordt een programma-technische ondergrens gehanteerd. Deze grens ligt op 0,005 mol stikstof per hectare per jaar. Deze grens houdt in dat alle stikstofneerslag onder 0,005 mol wordt afgerond naar 0,00 en dus niet wordt meegerekend. De minister van LVVN wil deze grens verhogen naar 1 mol stikstof per hectare per jaar. Met de verhoging van de ondergrens zullen veel projecten met kleine emissies geen natuurvergunning meer nodig hebben.
Het argument voor het invoeren van een rekenkundige ondergrens is dat bij alle stikstofemissie onder een bepaalde grens de hoeveelheid stikstof te laag is om een causaal verband vast te stellen tussen de emissie en de depositie op een Natura 2000-gebied. De AERIUS Calculator kan daarvoor volgens het expertoordeel waar de minister zich op baseert niet ‘precies’ genoeg rekenen. Het expertoordeel is via zogenaamde peerreviews getoetst door andere wetenschappers.
Voorlichting van de Afdeling advisering
De Afdeling oordeelt dat het invoeren van een rekenkundige ondergrens niet zonder risico’s is.
Er is onder wetenschappers geen overeenstemming over een ‘juiste’ ondergrens en er is een gebrek aan consensus ook onder de peerreviews van het expertoordeel. Dit levert problemen op met het voorzorgsbeginsel uit het Europese recht (art. 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn) waaruit volgt dat overheden op basis van objectieve gegevens moeten uitsluiten dat projecten significante gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden. Het vaststellen van een ondergrens is daardoor mogelijk uiteindelijk een politieke, beleidsmatige keuze in plaats van een wetenschappelijke, rekenkundige ondergrens.
De Afdeling benadrukt dat iedere individuele stikstofbron tot stikstofdepositie kan leiden. Als de depositie niet kan worden gemeten door AERIUS, kan deze alsnog wel zo adequaat mogelijk worden berekend en ingeschat. Naast meetdetectie spelen ook andere factoren een rol waarmee de AERIUS Calculator rekening houdt. Daarnaast is het zo dat alle ‘kleine’ emissies opgeteld alsnog zullen zorgen voor een algemene stijging van stikstofdepositie. Daarom moet de rekenkundige ondergrens verbonden zijn aan een algemene, structurele daling van stikstofemissies. De Afdeling wijst dan ook op de noodzaak van een robuust, geloofwaardig en effectief pakket van natuurherstelmaatregelen.
Concluderend
Volgens de Afdeling is het introduceren van een ondergrens dus kwetsbaar en kan deze in een gerechtelijke procedure ter discussie worden gesteld. Het is niet aan de Afdeling advisering, maar uiteindelijk aan de rechter om een oordeel te geven over de juridische houdbaarheid van de ondergrens. Voorop staat volgens de Afdeling dat fors natuurherstel in Nederland dringend nodig is, alleen dan is een rekenkundige ondergrens eventueel verdedigbaar. De minister van LVVN heeft aangegeven om voor de zomer met een uitgebreide reactie te komen, waarop het kabinet dan ook een besluit zal nemen over een verantwoorde rekenkundige ondergrens. Wij houden u op de hoogte van verdere ontwikkelingen.
Dit artikel is geschreven door
Rutger Boogers en
Anne Verberne.
