Vergunningvrij bouwen als bouwversneller in Vught: realiteit of retoriek?

De gemeente Vught zocht de publiciteit met de mededeling dat de gemeente “als eerste Brabantse gemeente vergunningvrij huizen gaat bouwen”. Een aantrekkelijke boodschap die ongetwijfeld op (veel) steun in de samenleving kan rekenen. Met het oog op de gemeenteraadsverkiezingen een boodschap die veel kiezers zal aanspreken. Maar wat is hier eigenlijk de juridische basis van? In deze blog lichten wij dat toe. Ook gaan wij in op de rechtsbescherming van derden. Het lijkt ons goed als een procedure versnelt, maar gaat dat dan ten koste van de rechtsbescherming van omwonenden? En is eigenlijk werkelijk sprake van een versnelling van een (ontwikkelings)proces?

Het omgevingsplan bepaalt

Bij vergunningvrij bouwen van onder andere huizen moet een onderscheid worden gemaakt tussen de 'bouwactiviteit’ en de ‘omgevingsplanactiviteit’. Bij de bouwactiviteit wordt beoordeeld of een bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische eisen van het Bbl, zijnde het oude bouwbesluit. Bij de omgevingsplanactiviteit moet worden beoordeeld of een bouwwerk voldoet aan de geldende ruimtelijke regels (lees: de ruimtelijke regels van het Omgevingsplan en de oude bestemmingsplannen). 

Voor de bouwactiviteit geldt dat deze vergunningvrij is, tenzij sprake is van een in artikel 2.25 en 2.26 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) genoemd bouwwerk. Als sprake is van een in artikel 2.27 Bbl genoemd bouwwerk, dan is in afwijking van artikel 2.25 en 2.26 toch geen omgevingsvergunning voor de ‘bouwactiviteit’ vereist. 

Als de bouwactiviteit vergunningvrij is (ook in de gevallen waarin het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen geldt), kan nog steeds een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit zijn vereist. Een omgevingsplanactiviteit is een activiteit waarvoor (i) in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning uit te voeren en die niet in strijd is met het omgevingsplan, (ii) een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of (iii) een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. 

In het Omgevingsplan kan de gemeente(raad) als bevoegd gezag dan ook bepalen of voor bouwwerken al dan niet een vergunningplicht geldt. De gemeente kan ook bepalen dat uitsluitend een meldingsplicht geldt. De juridische grondslag daarvan is artikel 4.4., tweede lid van de OW, waarin het onderstaande is bepaald. 

“De regels in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening kunnen inhouden een verbod om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten.”

Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de gemeente een centrale rol heeft. Een vergunningplicht voor de omgevingsplanactiviteit wordt niet langer op rijksniveau bepaald, maar op gemeentelijk niveau. De gemeente bepaalt zélf in het omgevingsplan of voor een (bouw)activiteit een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit is vereist. 

Artikel 22.26 van de bruidsschat omgevingsplan bevat een generieke vergunningplicht voor de omgevingsplanactiviteit bouwen. In het omgevingsplan kunnen op basis van artikel 4.4, tweede lid, van de Ow regels worden gesteld op basis waarvan geen vergunningplicht geldt. Dat is dus wat de Gemeente Vught voornemens lijkt te zijn. 

Wanneer kiezen voor vergunningvrije bouwwerken?

Dat zal de gemeente vooral doen als het omgevingsplan concrete, heldere en objectieve criteria voor een bouwplan bevat. Met andere woorden: als het omgevingsplan gedetailleerd bepaalt wat er precies mag worden gebouwd. In die mate, dat een vergunningplicht geen of nauwelijks toegevoegde waarde heeft. Want let wel: het bouwplan is alleen vergunningvrij voor zover het plan past binnen de regels van het omgevingsplan. Dat betekent ook dat een aspect als welstand in het omgevingsplan moet zijn geregeld binnen de kaders van het (in het omgevingsplan geregelde) vergunningvrij bouwen. Past het bouwplan binnen de regels van het omgevingsplan, dan geldt geen vergunningplicht voor de omgevingsplanactiviteit.

Een aantasting van de rechtsbescherming?

Tast dit dan de rechtsbescherming aan van bijvoorbeeld omwonenden? Ja en nee. Het omgevingsplan moet immers de mogelijkheid van vergunningvrij bouwen eerst toelaten. Tegen die vaststelling staan rechtsmiddelen open (het indienen van een zienswijze tegen het ontwerp en na vaststelling, beroep bij de ABRvS). Aangezien duidelijk is wat er precies gaat komen (in ieder geval bij maximale benutting van het omgevingsplan), weten omwonenden in deze fase al wat hen te wachten staat. In zoverre biedt een vergunningprocedure weinig toegevoegde waarde. Zeker ook, omdat voor deze binnenplanse omgevingsplanactiviteiten (ook wel OPA's genoemd) geldt dat dit zogenoemde “gebonden beschikkingen” zijn. Met andere woorden: als het bouwplan aan de regels van het omgevingsplan voldoet, dan moet de vergunning worden verleend. 

Dat laat onverlet dat een vorm van rechtsbescherming komt te vervallen. Er wordt geen vergunning verleend waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Dat kan ervaren worden als een aantasting van de rechtsbescherming. Als al gesproken kan worden van een aantasting van rechtsbescherming, dan is die aantasting in onze ogen (uiterst) beperkt. Want laten we niet vergeten: vergunningvrij bouwen betekent niet dat de regels niet gelden. Op het moment dat zonder vergunning in afwijking van het omgevingsplan wordt gebouwd, geldt het reguliere handhavingsrecht. En daar hebben omwonenden “volledige” rechtsbescherming. 

Waarom niet veel breder vergunningvrije mogelijkheden in het omgevingsplan?

Het initiatief van de gemeente Vught kan de vraag oproepen waarom niet in vele breder verband vergunningvrije bouwwerken worden toegestaan? Wellicht dat het in de toekomst wel meer die kant op gaat, maar zo eenvoudig zal het niet zijn. Zo zal bijvoorbeeld in veel gevallen een welstandstoets moeten plaatsvinden. Die is moeilijk(er) generiek te maken. Bovendien: een bouwplan moet precies passen binnen die regels, regels die goed gemotiveerd in het omgevingsplan zijn vastgelegd op basis van de ETFAL-beoordeling. Wat op de ene locatie past, past op de andere locatie helemaal niet. Laten we wat dat betreft eerst maar eens een begin maken met het benutten van de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt. Want tot op heden is de praktijk toch vooral het verlenen van BOPA’s. 

Is het vergunningvrij bouwen echt een ‘bouwversneller’?

Ter afsluiting: of werkelijk sprake is van (aanmerkelijke) tijdwinst is maar de vraag. Een OPA geeft acht weken na de aanvraag het recht om te bouwen. Dus een versnelling van 1,5 tot 2 jaar zien wij niet direct. Ook geeft een vergunningprocedure mogelijkheden om in bezwaar eventuele fouten te herstellen. Bij een omgevingsplan zijn die mogelijkheden er niet. Dan moet of (a) een (B)OPA worden verleend of (b) moet het omgevingsplan weer worden aangepast. Bovendien is het de vraag of de échte winst valt te halen bij het versnellen van procedures. In de praktijk lijkt minstens net zo’n grote uitdaging het vinden van geschikte woningbouwlocaties en de toestemmingen die nodig zijn om tot uiteindelijk een haalbaar plan te komen. Met deze constructie haalt de gemeente immers ook alle onderzoekslasten naar voren.

Dit artikel is geschreven door onze omgevingsrecht specialisten: 

Rutger Boogers en Robin de Hoon
Advocaten omgevingsrecht

Heeft u vragen? Neem dan vrijblijvend contact met ons op, telefonisch of per e-mail via onderstaande knop.