Recente stikstofuitspraken; donkere wolken boven Nederland
Sinds de PAS-uitspraken van 29 mei 2019[1] ondervindt Nederland dagelijks de gevolgen daarvan. In deze uitspraken heeft de hoogste bestuursrechter bepaald dat het Programma Aanpak Stikstof [PAS] niet langer als basis voor toestemming voor activiteiten mocht worden gebruikt. Dit programma bood aan de ene kant ruimte aan activiteiten die stikstof veroorzaken en bevatte aan de andere kant maatregelen om de nadelige gevolgen van stikstof op Natura-2000 gebieden te verminderen. De hoogste bestuursrechter oordeelde, nadat zij daarover prejudiciële vragen had gesteld aan het Europese Hof van Justitie, dat de positieve gevolgen van de maatregelen in het Programma niet vooraf vast stonden, terwijl dat wel een vereiste was. Pas als die positieve gevolgen op voorhand vaststaan, kan de overheid een nieuwe activiteit toestaan.[2] Omdat het PAS niet aan die voorwaarde voldeed, mocht het niet als toestemmingsbasis voor nieuwe activiteiten worden gebruikt.
Streep door emissiearme stalsystemen
Inmiddels zijn we drie jaar verder en zijn de problemen wat betreft stikstofdepositie onverbindend groot. Dat blijkt wel uit twee recente uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State [‘Afdeling’] en een te verwachten toekomstige uitspraak.
Op 7 september 2022[3] heeft de Afdeling geoordeeld dat bij het verlenen van nieuwe vergunning op grond van de Wet natuurbescherming [‘Wnb’] geen gebruik mag worden gemaakt van de zogenoemde Rav-factoren[4] [emissiefactoren]. Het ging om een aantal verleende Wnb-vergunningen voor het wijzigen van melkveehouderijen. Deze veehouderijen werden uitgebreid en stoten als gevolg daarvan meer stikstof uit. Om die stikstofemissies te reduceren [intern salderen] werden de veehouderijen verplicht om een emissiearm stalsysteem te gebruiken [A1.13]. Het doel daarvan is duidelijk; het verminderen van stikstofdeposities op Natura-2000 gebieden. Deze veehouderijen waren gelegen in de nabijheid van Natura-2000 gebieden. De Afdeling moest beoordelen of de veronderstelede reducerende werking van die stallen in de praktijk wel werd gehaald. Met andere woorden; werd er als gevolg van het gebruik van die stallen daadwerkelijk minder stikstof uitgestoten. De Afdeling concludeert dan:
“Gelet op wat hiervoor is overwogen is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat met de toepassing van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.13 de emissie uit deze stal niet met de vereiste zekerheid kan worden vastgesteld. Daardoor is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde wijziging van de melkveehouderij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen heeft. Het gevolg van deze conclusie is dat het project daarom vergunningplichtig is en passend beoordeeld zal moeten worden.”
De hoogste bestuursrechter concludeert dus dat onvoldoende vaststaat dat de het gebruik van de stal daadwerkelijk leidt tot een lagere stikstofemissie. Indien niet op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat er geen significante gevolgen optreden voor Natura-2000 gebieden moet nader onderzoek plaatsvinden. Dat betekent dat een passende beoordeling moet worden gemaakt [zie kader]. Die passende beoordeling had niet plaatsgevonden omdat het bevoegd gezag – naar nu blijkt, ten onrechte – is uitgegaan van te lage emissies. Indien die significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, moet een passende beoordeling worden gemaakt. Die passende beoordeling moet nu dus alsnog worden gemaakt.
Eerder bleek ook al dat de effectiviteit van luchtwassers in de praktijk kleiner is dan verwacht, zo overwoog de rechtbank Oost-Brabant op 24 mei 2022[5] dat onvoldoende zeker is of biologische luchtwassers het beloofde ammoniakverwijderingsrendement zullen halen en is daarom van oordeel dat een natuurtoestemming noodzakelijk is.
Schadevergoeding vanwege schending artikel 8 EVRM
Dit brengt mij bij de tweede recente uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 september 2022[6] in het verlengde van deze problematiek, met dien verstande dat het in deze uitspraak om het geuraspect gaat. In deze uitspraak wordt ook gerefereerd aan de twijfels die bestaan over de effectiviteit van luchtwassers.
De rechtbank moest zich buigen over de vraag of de Staat der Nederlanden onrechtmatig handelde jegens omwonenden van intensieve veehouderijen omdat die omwonenden stankoverlast ervaren. Het gaat hier dus om civiele claim van omwonenden. Deze omwonenden baseren zich op schending van artikel 8 EVRM.
Artikel 8 EVRM beschermt het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven door de verdragsstaten, waaronder Nederland. Deze bepaling heeft ook betrekking op milieukwesties. Het EVRM houdt weliswaar geen recht in op bescherming van de leefomgeving in het algemeen, maar in gevallen van milieuoverlast ̶ zoals stankoverlast ̶ die een directe en serieuze impact hebben op de kwaliteit van leven, kan volgens de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens [EHRM] bescherming worden ontleend aan artikel 8 EVRM. De bescherming van artikel 8 EVRM geldt niet alleen voor milieuoverlast die door een Staat zelf wordt veroorzaakt, maar óók voor de overlast die het gevolg is van een tekortkoming van een Staat de private bedrijfsactiviteiten die de overlast voortbrengen adequaat te reguleren. De Staat heeft namelijk de positieve verplichting om redelijke en passende maatregelen te nemen ter bescherming van individuen tegen milieuoverlast die het welzijn van personen kan aantasten. De staat heeft telkens een afweging te maken tussen enerzijds economische belangen en anderzijds de bescherming van de gezondheid. De rechtbank overweegt:
“In lijn met het eerder overwogene is de rechtbank van oordeel dat in de gevallen van eisers die na intrek in de woning ondanks reducerende maatregelen zijn geconfronteerd met een stankoverlast die de 19,4 ou/m³ is gaan overschrijden en waarbij de kwaliteit van het milieu in en rond de woning van het individu dus ‘zeer slecht’ is geworden, geen sprake meer is van een fair balance tussen economische belangen en de gezondheidsbelangen van het individu. (…) In die gevallen is sprake van strijd met artikel 8 EVRM waarbij de onrechtmatigheid van de Staat erin gelegen is dat hij de vergunningverstrekkende lagere overheden door te ruime wettelijke normen in de positie heeft geplaatst waarin zij ten koste van die eisers vergunningen mogen of moeten verstrekken die een te zware wissel trekken op de gezondheid van die individuen. De kern van deze zaak is dat door de in 2006/2007 geïntroduceerde wetgeving de balans tussen de belangen van deze bewoners en de belangen van de intensieve veehouderij zoek is geraakt.”
De rechtbank stelt de omwonenden dus in het gelijk; de staat is aansprakelijk voor de schade die omwonenden lijden als gevolg van de geurhinder. De omvang van die schade moet nader worden vastgesteld in een schadestaatprocedure. Waar het hier dus om gaat, is het feit dat de Staat een wettelijk stelsel in het leven heeft geroepen op grond waarvan lagere overheden [milieu-/omgevings]vergunningen niet konden weigeren en als gevolg daarvan schade heeft toegebracht aan omwonenden. Het is zeker niet ondenkbaar dat in deze zaak hoger beroep wordt ingesteld. Los van de omgevingsrechtelijke aspecten, dreigen dus mogelijk ook meer schadevergoedingskwesties.
Wat staat ons nog te wachten; de ‘bouwvrijstelling’
En voorlopig is het laatste woord over de voorgaande problematiek nog niet gezegd. De verwachting is dat ook de zogenoemde ‘bouwvrijstelling’ de juridische toets der kritiek niet kan doorstaan.
Deze wettelijke regeling komt erop neer dat stikstofemissies tijdens de bouwfase buiten beschouwing worden gelaten bij het berekenen van de stikstofuitstoot. Deze vraag ligt momenteel voor bij de Afdeling in de Porthos-zaak. De verwachting is dat de Afdeling in het najaar uitspraak doet in deze zaak. Naar verwachting kan ook deze uitspraak grote gevolgen hebben voor de praktijk. Voorlopig blijven de donkere wolken dus nog wel boven Nederland hangen.
BG.legal zal deze ontwikkelingen nauwgezet volgen.
Heeft u een vraag over stikstof of milieukwesties? Neem u dan gerust vrijblijvend contact met mij op.
Advocaat omgevingsrecht
[1] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603.
[2] Bovendien wordt in het PAS ook toestemming voor activiteiten gegeven op basis van maatregelen in natuurgebieden die nodig zijn voor het voorkomen van achteruitgang van die gebieden. Ook dat mag niet.
[3] ABRvS 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557.
[4] Regeling ammoniak en veehouderij.
[5] Rb. Oost-Brabant 24 mei 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:2090.
[6] Rb. Den Haag 14 september 2022, ECLI:N:RBDHA:2022:9119.
