Rechterlijke uitspraak BOPA

Inleiding

In deze uitspraak van de Rechtbank Gelderland gaat het over rechterlijke toetsing van het criterium ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ dat van toepassing is bij de verlening van een buitenplanse omgevingsactiviteit. Daarnaast oordeelt de voorzieningenrechter of er voldoende participatie heeft plaatsgevonden. In dit artikel zal eerst worden uiteengezet wat de buitenplanse omgevingsactiviteit is en wordt daarna de uitspraak van de Rechtbank doorgenomen.

De buitenplanse omgevingsactiviteit (BOPA)

Per 1 januari 2024 is het bestemmingsplan vervangen door het omgevingsplan. Iedere gemeente heeft één omgevingsplan dat de algemene regels voor de fysieke leefomgeving omvat.

Wanneer een initiatief niet binnen de regels van het omgevingsplan past zijn er toch manieren waardoor het initiatief alsnog doorgang kan vinden. Past een initiatief niet binnen de regels van het omgevingsplan, dan betekent dit dat de activiteit in strijd is met het omgevingsplan. Deze activiteit kan alsnog worden vergund als een buitenplanse omgevingsactiviteit (BOPA).

De procedure voor het verlenen van een BOPA vereist dat de BOPA voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (EFTAL) [art. 8.0a lid 2 Bkl]. Dit houdt in dat er een balans dient te zijn tussen de verschillende functies die locaties binnen een gebied kunnen vervullen. Daarnaast moet de BOPA voldoen aan de instructieregels voor een EFTAL die opgenomen zijn in het Besluit kwaliteit leefomgeving en de instructieregels in de provinciale omgevingsverordening [art. 8.0b en 8.0e Bkl].

Uitspraak van de Rechtbank Gelderland

Het gaat in deze zaak om een verleende omgevingsvergunning voor het opvangen van asielzoekers in een hotel. Op grond van het omgevingsplan was de opvang van asielzoekers niet toegestaan, daarom heeft het college van burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit verleend.

Hiertegen hebben omwonenden bij de voorzieningenrechter een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend, zij willen dat de omgevingsvergunning wordt geschorst.

In de procedure speelt de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarnaast is in het geding of er voldoende participatie was.

Beoordeling voorzieningenrechter: evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Of er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt door de voorzieningenrechter beoordeeld door te kijken naar de verschillende argumenten van de verzoekers. De beoordeling wordt hieronder uiteengezet:

• Veiligheid en overlast

De verzoekers stellen dat de politie onvoldoende capaciteit heeft om de veiligheid van de buurt te garanderen, er mogelijk gevaarlijke verkeerssituaties zullen ontstaan en dat het gaat om asielzoekers die een groot risico voor overlast vormen.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat sociale veiligheid en overlast aspecten zijn die het college bij de beoordeling van een evenwichtige toedeling van functies en locaties dient te betrekken. In het concrete geval is er een veiligheidsplan opgesteld door het college, de voorzieningenrechter stelt dat dit expliciet onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning. Volgens de voorzieningenrechter zijn er in het veiligheidsplan voldoende voorwaarden gesteld om de veiligheid te waarborgen en overlast zoveel mogelijk te voorkomen. Hierdoor concludeert de voorzieningenrechter dat het college voldoende oog heeft gehad voor het effect van de asielopvang op de veiligheid.

• Toerisme

Door de verzoekers wordt beargumenteerd dat de effecten op toerisme onvoldoende zijn meegewogen in het bestreden besluit.

Het college geeft aan te erkennen dat de asielopvang tijdelijk negatieve effecten kan hebben voor het toerisme, maar dat het maatschappelijke belang om asielzoekers op te vangen zwaarder gewicht toe komt. De voorzieningenrechter oordeelt dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat het maatschappelijke belang zwaarder weegt.

• Zwemschool

Het zwembad in het hotel wordt gebruikt voor zwemles, in de omgevingsvergunning is vastgelegd dat de zwemschool een belangrijke maatschappelijke waarde heeft en dus open moet blijven. Dit wordt volgens verzoekers niet nageleefd omdat de zwemschool gaat sluiten.

Hierover stelt de voorzieningenrechter dat uit de omgevingsvergunning blijkt dat de zwemschool open moet kunnen blijven, er is daarom geen strijd met de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Indien dit niet wordt nageleefd is dit een handhavingskwestie over strijd met een vergunningvoorschrift.

• Ruimtelijke onderbouwing

De verzoekers betwisten de juistheid van de ruimtelijke onderbouwing van de omgevingsvergunning. Zij verwachten dat er significante negatieve effecten op Natura 2000-gebieden in de omgeving zullen zijn.

De voorzieningenrechter acht de ruimtelijke onderbouwing waarin het aspect stikstof kwalitatief is beoordeeld juist.

• Alternatieve locaties

Het college heeft volgens verzoekers niet aangetoond dat er geen reële andere alternatieven zijn.

Vanuit vaste rechtspraak over de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgt dat het bestaan van alternatieven tot het onthouden van medewerking dwingt wanneer deze alternatieven een gelijkwaardig resultaat behalen met aanmerkelijk minder bezwaren. De voorzieningenrechter oordeelt dat deze rechtspraak ook van toepassing is onder de Omgevingswet. In dit geval hebben verzoekers echter geen gelijkwaardig alternatief aangedragen.

Na het aflopen van deze punten heeft de voorzieningenrechter de conclusie genomen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Beoordeling voorzieningenrechter: participatie

Participatie betekent het inwinnen van meningen over een voorgenomen initiatief. Participatie door de initiatiefnemer bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning is in beginsel vrijwillig. Bij een omgevingsvergunning voor een BOPA kan de gemeenteraad echter gevallen aanwijzen waarbij participatie een verplichting is.

In de zaak gaat het om zo een aangewezen geval, de gemeenteraad heeft namelijk in het beleid vastgelegd dat voor alle omgevingsvergunningen voor BOPA’s participatie verplicht is. De verzoekers stellen dat zij onvoldoende zijn betrokken en geïnformeerd over de plannen. De vraag die daarom door de voorzieningenrechter dient te worden beoordeeld is of er sprake is van voldoende participatie.

De voorzieningenrechter stelt dat wanneer participatie verplicht is, dit inhoudt dat de participatie ‘enige betekenis’ moet hebben. Wat er aan participatie moet worden gedaan hangt af van de aard van het project en de impact van het project op de omgeving.

In deze zaak vindt de voorzieningenrechter dat aan participatie is voldaan door betrokkenen per brief op de hoogte te stellen en een informatieavond te houden. Daarnaast verduidelijkt de voorzieningenrechter dat het doel van participatie is om burgers vroegtijdig te betrekken, maar dat dit niet betekent dat de inbreng van burgers beslissende betekenis heeft.

Conclusie

Door middel van deze uitspraak is duidelijk geworden welke aspecten een rol kunnen spelen in de beoordeling of er een evenwichtige toedeling van functies aan locaties is. Zo heeft de voorzieningenrechter bevestigd dat sociale veiligheid en overlast aspecten zijn die in betrekking dienen te worden genomen. Daarnaast is de voorzieningenrechter ingegaan op de vraag of er voldoende aan participatie is gedaan.

Dit artikel is mede geschreven door Anne Verberne.

Rutger Boogers