Staat verplicht tot halen stikstofdoel 2030

De rechtbank Den Haag heeft op 22 januari 2025 uitspraak gedaan in de stikstofzaak die door Greenpeace is aangespannen tegen de Nederlandse Staat. De rechtbank heeft zich over de vraag gebogen of de Nederlandse Staat voldoende doet om te zorgen dat de Nederlandse natuur niet verder verslechtert. Voor het grootste deel van de vorderingen wordt Greenpeace in het gelijk gesteld door de rechter. In dit artikel bespreken wij de feiten, het wettelijk kader, de belangrijkste vorderingen en verweren, en het oordeel van de rechtbank.

Stikstofdepositie en het wettelijke kader

De zaak draait om de uitstoot van stikstof waardoor de stikstof op de bodem en gewassen terecht komt, dit wordt stikstofdepositie genoemd. Stikstofdepositie kan de bodem negatief aantasten met als gevolg dat stikstofgevoelige plantensoorten verdwijnen of in kwaliteit afnemen, dit heeft ook gevolgen voor de dierensoorten die van deze planten afhankelijk zijn.

Per jaar kan de natuur een bepaalde hoeveelheid stikstofdepositie aan zonder dat dit zorgt voor schade, deze hoeveelheid wordt aangegeven door middel van de kritische depositiewaarde (KDW). Als de KDW wordt overschreden is het mogelijk dat de kwaliteit van de natuur negatief wordt aangetast.

De KDW is voor Natura 2000-gebieden wetenschappelijk bepaald. Natura 2000-gebieden zijn een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden, in Nederland gaat het om 162 gebieden. Vanuit het Europese recht (de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn) ligt er op de Staat een verplichting om de natuur in Natura 2000-gebieden in stand te houden en verslechtering te voorkomen. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet in januari 2024 zijn de verplichtingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn opgenomen in de Omgevingswet.

Vorderingen van Greenpeace Nederland

Greenpeace heeft de zaak tegen de Staat aangespannen om er voor te zorgen dat de stikstoofuitstoot op beschermde natuurgebieden naar beneden gaat om daarmee verslechtering van de natuur te voorkomen. Om dit te bereiken heeft Greenpeace de rechtbank om meerdere vorderingen verzocht, onder andere het volgende wordt gevorderd Greenpeace;

• Een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt door onvoldoende maatregelen te nemen om de stikstofdepositie onder de KDW te brengen.
• Dat er prioriteit moet worden gegeven aan de Natura 2000-gebieden die op de Urgente Lijst staan. Deze gebieden moeten niet als laatste onder de KDW worden gebracht. De Urgente Lijst is tot stand gekomen op basis van wetenschappelijke onderzoeken en wijst aan voor welke gebieden een snelle vermindering van stikstofdepositie noodzakelijk is om duurzaam herstel te realiseren.
• Een bevel dat de Staat moet voldoen aan de wettelijke percentages vastgesteld voor 2025 en 2030, op straffe van een dwangsom.

Verweren gevoerd door de Nederlandse Staat

Door de Staat zijn verschillende verweren aangevoerd, onder andere verweert de Staat dat:

• Het toewijzen van de vorderingen van Greenpeace op ontoelaatbare wijze ingrijpt op de politiek-bestuurlijke besluitvorming en dat het resulteert in een ontoelaatbaar wetgevingsbevel. Volgens de Staat is het aan de wetgever om de wetgeving en de inhoud daarvan te bepalen.
• De verslechtering van de Natura 2000-gebieden is niet verwijtbaar aan de Staat. Hier verwijst de Staat onder andere naar oud beleid rondom stikstof: het Programma Aanpak Stikstof (PAS) wat door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) als strijdig met Europees recht is geoordeeld, dit wijst de Staat aan als een onvoorzienbare omstandigheid. Daarnaast voert de Staat het verweer dat de stikstofdepositie voor een belangrijk deel wordt veroorzaakt door omringende landen en dat er ook andere factoren zijn die de verslechterde staat van de natuur veroorzaken.
• Het voldoen aan de vorderingen is praktisch onmogelijk en het toewijzen daarvan zal daarom niet de verslechtering tegengaan.
• Ten aanzien van de prioritering betwist de Staat hiertoe gehouden te zijn, omdat dit geen verplichting is op grond van de Vogel- of Habitatrichtlijn.

Oordeel van de rechtbank Den Haag

In haar oordeel gaat de rechtbank eerst in op de verhouding tussen de wetgever en de rechter. Met verwijzing naar de Urgenda-zaak overweegt de rechtbank dat de besluitvorming over stikstof toekomt aan de wetgevende macht. Zoals de Staat ook verweert is het niet aan de rechter om politieke keuzes voor te schrijven, maar het is echter wel aan de rechter om te beoordelen of de wetgever zich houdt aan de grenzen van het recht waaraan zij is gebonden. De rechter heeft de opdracht om rechtsbescherming, ook tegen de overheid, te bieden zoals ook is vereist op grond van de democratische rechtsstaat. De rechter kan daarom bevelen dat de Staat zich aan zijn eigen wetgeving dient te houden of een verklaring voor recht geven dat deze verplichting wordt geschonden.

Vervolgens stelt de rechtbank vast dat er door Greenpeace met voldoende wetenschappelijk bewijs is aangetoond dat er een verslechtering is van de Natura 2000-gebieden en dat de verslechtering aan de Staat kan worden verweten doordat de Staat geen passende maatregelen heeft genomen om verslechtering tegen te gaan of te voorkomen. Hier wijst de rechtbank de Staat er onder andere op dat de Staat de verantwoordelijkheid draagt dat PAS in overeenstemming is met het hogere recht had moeten zijn en dat de onzekerheid over deze overeenstemming ook voor de invoering al bij de Staat bekend was. Met betrekking tot de stikstofdepositie veroorzaakt door omringende landen overweegt de rechtbank dat Nederland vier keer meer stikstofdepositie in omringende landen veroorzaakt dan omgekeerd. Bovendien heeft het kabinet Schoof eerder vastgestelde maatregelen ingetrokken. Zo is het Transitiefonds, op grond waarvan 24,3 miljard euro beschikbaar zou worden gesteld, opgeheven.

Daarnaast handelt de Staat onrechtmatig door het waarschijnlijk niet behalen van de wettelijke stikstofdoelen voor 2025 en het zeer waarschijnlijk niet behalen van het wettelijke stikstofdoel voor 2030. De rechtbank overweegt dat de Staat aan zijn eigen wetgeving (de Omgevingswet) kan worden gehouden waarin deze doelen zijn vastgelegd, en dat deze minimumverplichting de absolute ondergrens vormt.

De rechtbank legt een bevel op aan de Staat om het wettelijke stikstofdoel voor 31 december 2030 te behalen en om daarbij prioriteit toe te kennen aan de meest kwetsbare gebieden. Dit betekent dat 50 procent van de stikstofgevoelige natuur in de Natura 2000-gebieden onder de KDW moet worden gebracht. Over de prioritering overweegt de rechtbank dat de uitvoering van de nationaalrechtelijke wettelijke bepalingen er toe leidt dat de meest kwetsbare gebieden als laatste onder de KDW worden gebracht niet in lijn is met het Europese recht. De rechtbank dient de effectiviteit van het Europese recht te waarborgen, en oordeelt op grond van rapporten dat prioritering noodzakelijk is. Een dwangsom van 10 miljoen moet worden betaald indien de Staat het doel niet haalt.

Concluderend

De uitspraak van de rechtbank Den Haag is na de Urgenda-zaak een nieuwe baanbrekende stikstofzaak die Greenpeace op veel belangrijke punten in het gelijk stelt. Belangrijk is dat het vonnis uitvoerbaar bij voorraad is verklaard vanwege de spoedeisende milieubelangen, dit betekent dat de Staat het vonnis direct zal moeten uitvoeren, ook wanneer de Staat hoger beroep instelt. Ook is het van belang dat er in beginsel aan de Staat geen dwangsom wordt opgelegd, maar dat de rechtbank dat in dit geval wel doet omdat er sprake is van verwijtbare onrechtmatigheid van het PAS en het een gegeven is dat er al jaren onvoldoende maatregelen worden genomen door de Staat.

De uitspraak zal vooral grote gevolgen met zich meebrengen voor de stikstofaanpak van het kabinet, de agrarische sector als grootste bron van stikstofdepositie en de bouwsector. Welke gevolgen dit zijn mag de politiek zelf invullen, de uitspraak laat namelijk de ruimte aan de Staat zelf om te bepalen hoe er zal worden voldaan aan het behalen van het wettelijke doel voor 2030.

Dit artikel is geschreven door Rutger Boogers en Anne Verberne.

Rutger Boogers