Arbeidsmigranten huisvesten na toezegging door de gemeente?
Wat is het woord van een wethouder waard? Of: wat is het woord van een gemeenteambtenaar waard? Daarover heeft de hoogste bestuursrechter op 9 september 2020 een interessante uitspraak gedaan. Het betrof het huisvesten van 15 arbeidsmigranten in een pand. Die huisvesting was in strijd met het bestemmingsplan. De gemeente start een handhavingstraject. De pandeigenaar vraagt vervolgens een vergunning aan. De vergunning wordt verleend. Er volgt een bezwaarprocedure. Na de vergunningverlening wijzigt het gemeentelijk beleid. In het nadeel van de pandeigenaar.
Gelet op de aandacht die er binnen gemeenten is voor arbeidsmigranten[problematiek], is dat een vaker voorkomende situatie. Een situatie die vaak tot problemen leidt. De vraag is nu aan welk beleid getoetst moet worden en wat de waarde is van de woorden van de wethouder. De wethouder had immers toegezegd dat het nieuwe beleid niet gold voor de pandeigenaar.
De casus
Naar aanleiding van een handhavingstraject vraagt de eigenaar van het pand op 15 december 2017 een omgevingsvergunning aan voor het huisvesten van arbeidsmigranten. De vergunning ziet op het huisvesten van 15 arbeidsmigranten. Die huisvesting van arbeidsmigranten is in strijd met het bestemmingsplan.
De aangevraagde omgevingsvergunning ziet daarom op een afwijking van het bestemmingsplan. De gemeente toetst de aanvraag aan de beleidsregels “Huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouding vormen gemeente Waalwijk – wijziging 2017”. Volgens de gemeente voldeed de aanvraag aan dit beleid en kon een vergunning worden verleend. De vergunning wordt ook verleend.
Tegen deze vergunning wordt door omwonenden bezwaar gemaakt. In bezwaar besluit de gemeente alsnog de aanvraag te weigeren. Waarom? Omdat het beleid is gewijzigd gedurende de procedure in bezwaar. Op 31 maart 2018 zijn de nieuwe beleidsregels in werking getreden: Huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouding vormen gemeente Waalwijk – 2e wijziging”. Deze beleidsregels zijn ook metéén van toepassing op 31 maart 2018.
De pandeigenaar stelt vervolgens dat de wethouder op 16 maart 2018 het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt door tegen hem te zeggen dat de omgevingsvergunning in heroverweging in stand zou blijven – dus verleend zou blijven – omdat de nieuwe beleidsregel alleen van toepassing zou zijn op nieuwe aanvragen. Aangezien de omgevingsvergunning was verleend vóór 31 maart 2018, zou getoetst worden aan het oude beleid.
Op basis van dat beleid kan de vergunning verleend worden. De vergunning was ook verleend. De pandeigenaar stelt daarom in bezwaar dat hij er gelet op deze toezegging op mocht vertrouwen dat ook in bezwaar de vergunning in stand zou blijven omdat aan het oude beleid getoetst moest worden.
Oordeel bestuursrechter
De hoogste bestuursrechter stelt eerst de vraag of er een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Dat is het geval. Uit het verslag van het betreffende gesprek valt af te leiden dat dit inderdaad door de wethouder is toegezegd. In dat verband hecht de bestuursrechter ook waarde aan het feit dat de wethouder portefeuillehouder was op het gebied van ruimtelijke ordening.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Maar waar leidt dat toe? Moet de vergunning alsnog worden verleend?
De bestuursrechter overweegt als volgt:
“Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling in de gedane toezegging geen aanleiding hoeven te zien van de beleidsregels 2018 af te wijken. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het algemeen belang en de belangen van derden in de weg staan aan het honoreren van het gewekte vertrouwen. Naar aanleiding van het aangevraagde project is grote onrust in de omgeving ontstaan, hetgeen ertoe heeft geleid dat een groot aantal omwonenden bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit tot vergunningverlening. Het college is naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Awb gehouden tot een volledige heroverweging van dat besluit. Daaraan is inherent dat het college in de aangevoerde bezwaren aanleiding kan vinden om van inzicht te veranderen en terug te komen van het besluit.
Een andere opvatting zou op ongerechtvaardigde wijze afbreuk doen aan de rechtsbescherming van hen die op grond van de Awb bezwaar maken en aan wie het gewekte vertrouwen waarbij zij niet betrokken waren, bezwaarlijk kan worden tegengeworpen. Ondanks de gedane toezegging was het college dan ook gehouden om de bezwaren die zagen op het aangescherpte beleid in de heroverweging te betrekken (…)”
Resumerend: er is weliswaar een toezegging gedaan door de wethouder, maar die toezegging leidt er niet toe dat de vergunning ook in stand moet blijven. De belangen van derden staan daaraan in de weg. Die belangen van derden wegen dus zwaarder. Die belangen van derden staan dus geheel los van het gewekte vertrouwen. De gemeente heeft terecht de vergunning alsnog in bezwaar geweigerd door aan het nieuwe beleid te toetsen.
Staat de pandeigenaar dan helemaal met lege handen?
Nee, de pandeigenaar kan aanspraak maken op schadevergoeding. Gezien de gerechtvaardigde verwachting had de gemeente tegelijk met het herroepen van het besluit van 20 maart 2018 en het alsnog weigeren van de omgevingsvergunning moeten onderzoeken of, en zo ja, in hoeverre aan de pandeigenaar enige vorm van compensatie moet worden geboden voor schade die de eigenaar mogelijk heeft geleden doordat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd.
Relevantie voor de praktijk
Is een toezegging van een wethouder of gemeenteambtenaar wat waard? Jazeker! Maar wanneer – zoals in dit geval – belangen van derden aan de orde zijn [zoals omwonenden], dan leidt een beroep op het vertrouwensbeginsel er niet zonder meer toe dat de vergunning alsnog verleend wordt. Als de weigering in stand blijft, resteert de weg van schadevergoeding.
Bent u geconfronteerd met een handhavingsbesluit of een voornemen daartoe?
Of wil u meer informatie over het huisvesten van arbeidsmigranten?
Neemt u dan contact met mij op. Rutger Boogers, advocaat omgevingsrecht, boogers@bg.legal, tel: +31 (0)88 141 08 64
