De provincie en stikstof. Een pas de deux in recente uitspraken
Allereerst ga ik in op de provinciale verordening en tenslotte sta ik stil bij op deze verordening gebaseerde beleidsregels.
Verordening stikstof Noord-Brabant getoetst
Onderstaand ga ik in op uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [kortweg: ‘Afdeling’] waarbij de Beleidsregel stikstof en beschermde natuurmonumenten Noord-Brabant is getoetst aan de Natuurbeschermingswet 1998 [artikel 16]. Maar eerst bespreek ik hier de Verordening stikstof van de provincie Noord-Brabant.
In dit geval had het College van B&W van de gemeente Reusel-De Mierden de door de agrariër gevraagde saldering op grond van de genoemde verordening voor het uitbreiden van de varkenshouderij geweigerd.
Uiteindelijk kwam deze zaak bij de Raad van State. De agrariër merkte onder meer op dat hij weliswaar niet voldoet aan bepaalde nadere eisen die zijn gesteld in de verordening maar is het uitsluiten van saldering voor de groep van de zogenaamde interim-uitbreiders [waartoe hij behoort] in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ook doet hij een beroep op de zogenaamde hardheidsclausule uit de verordening.
De Afdeling overweegt onder meer dat de stikstofverordening geen saldering toelaat voor categorie B bedrijven waarbij een bepaalde periode [zogenaamde interim-periode] op grond van de Wabo een hogere ammoniak emissie is toegestaan.
De ratio van uitsluiting van interim-uitbreiders van saldering via de depositiebank is dat zij anders dan bedrijven die niet hebben uitgebreid, reeds hebben kunnen uitbreiden in de voor hen geldende interim-periode. De veroorzaakte toename van stikstofdepositie door een interim-uitbreider is bovendien dusdanig dat toekenning van saldo uit de depositiebank aan deze bedrijven de beschikbare ontwikkelingsruimte teniet zou doen.
De Afdeling vindt op grond hiervan dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het onderscheid tussen interim-uitbreiders en andere bedrijven in de stikstofverordening niet gerechtvaardigd is. Er bestaat daarom geen aanleiding om de stikstofverordening buiten toepassing te laten. Ook een beroep op de hardheidsclausule gaat hier niet op. De agrariër had namelijk een en ander aangevoerd wat betrekking heeft op alle interim-uitbreiders en niet specifiek op zijn individuele situatie.
Uit dit alles volgt dat de regeling en toelichting van de verordening dusdanig is dat op het punt van de interim-uitbreiders de stikstofverordening van de provincie Noord-Brabant geen schipbreuk lijdt. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat de stikstofverordening in andere gevallen ook overeind blijft. En niet zonder belang is dat als een beroep wordt gedaan op een hardheidsclausule dan ook specifiek aandacht moet worden besteed aan de individuele situatie in het beroepschrift en het betoog ter zitting.
Beleidsregel stikstof en beschermde natuurmonumenten Noord-Brabant onderuit
De Provincie Noord-Brabant kent een Beleidsregel stikstof en beschermde natuurmonumenten Noord-Brabant, waarin is aangegeven hoe het College van Gedeputeerde Staten omgaat met de bevoegdheid om op grond van artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1988 een vergunning te verlenen, waar het gaat om de invloed van de stikstofdeposities afkomstig van veehouderijen op beschermde natuurmonumenten. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 25 maart 2015 een drietal uitspraken gewezen waarin de beleidsregel wegens strijd van artikel 16 van deze Natuurbeschermingswet buiten toepassing worden verklaard.
In alle zaken nam de stikstofdepositie in de nieuwe situatie af ten opzichte van de vergunde oude situatie. Het College van Gedeputeerde Staten meende daarom dat er geen vergunning volgens artikel 16 van genoemde Natuurbeschermingswet was vereist. In de genoemde beleidsregel staat in artikel 4 namelijk dat voor zover de verandering van een bedrijf een toename van stikstofdepositie van het beschermd natuurmonument tot gevolg heeft van minder dan een bepaald aantal mol N/ha/jaar ten opzichte van de referentiesituatie als bedoeld in artikel 3 van genoemde beleidsregel, er dan geen sprake is van een handeling die schadelijk is voor het beschermde natuurmonument.
De Afdeling overweegt dat weliswaar geen beroep open staat tegen de beleidsregel maar daaraan staat niet in de weg dat er een exceptieve toetsing kan plaatsvinden van een beleidsregel. Dit houdt in dat de beleidsregel buiten toepassing blijft indien deze in strijd is met een wettelijk voorschrift dan wel indien deze in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel, bij toetsing van een besluit die is gebaseerd op de beleidsregel.
De Afdeling oordeelt dat exploitatie van een veehouderij een handeling is als bedoeld in artikel 16 van de genoemde Natuurbeschermingswet. Gelet op de reikwijdte van de in deze bepaling opgenomen vergunningplicht is ook voor een ongewijzigde voortzetting van de exploitatie van een bestaande veehouderij, waarvoor nog niet eerder een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet is verleend, in beginsel een dergelijke vergunning vereist.
Dit brengt volgens de Afdeling met zich mee dat indien in zo’n geval het bedrijf wordt uitgebreid of gewijzigd, de aanvraag betrekking dient te hebben op de exploitatie van het hele bedrijf na de uitbreiding en/of wijziging daarvan. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 8 april 2009 [zaaknummer 200808611/1]. De toepassing van de beleidsregel brengt in dit geval met zich mee dat alleen wordt beoordeeld wat de effecten zijn van de exploitatie van het gehele bedrijf na uitbreiding of wijziging ten opzichte van de effecten van de krachtens geldende vergunning toegestane exploitatie.
Daarmee wordt echter voorbijgegaan aan het feit dat bij de beantwoording van de vraag of de uitbreiding van de veehouderij vergunningplichtig is op grond van artikel 16 van de genoemde Natuurbeschermingswet, de uitbreiding op zichzelf moet worden beoordeeld, zodat de effecten van de bedoelde wijzigingen waardoor ten gevolge van de beoogde uitbreiding van het beschermde natuurmonument worden verminderd, erbij niet kunnen worden betrokken.
De rechter vindt daarom dat het College van Gedeputeerde Staten de betreffende artikelen uit de beleidsregel niet aan de besluiten ten grondslag had mogen leggen en dat deze bij de toepassing moet blijven. Dat betekent dat het College van Gedeputeerde Staten opnieuw aan de slag kan. Zij moeten op basis van een afweging tussen enerzijds de ernst van de aantasting van de natuurwaarden door de exploitatie van de gehele veehouderij na de wijziging daarvan, en anderzijds de belangen die gemoeid zijn met het uitvoeren van de aangevraagde handeling bezien of al dan niet onder nadere voorschriften een vergunning op grond van artikel 16 van de Natuurbeschermingswet kan worden verleend, een nieuw besluit nemen.
Een flinke klus die voor de betrokken veehouders voor een aanzienlijke vertraging zorgt. Ben benieuwd welk staartje deze zaak krijgt.
