Drie uitspraken van de Raad van State van 10 juni; Boeren bij natuur
10 juni 2015: Vanochtend heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de ‘Afdeling’) een drietal uitspraken bekendgemaakt waarbij artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) centraal staat.
Artikel 19d Nbw 1998 bepaalt dat een vergunning verplicht is om activiteiten uit te kunnen voeren die onder meer een zogenaamd Habitat gebied kunnen verslechteren.
1. Deurne (201402020/1/R2)
Besluit
In een rechtszaak aangespannen door de Stichting Werkgroep Behoud de Peel toetste de Afdeling een besluit van het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant voor de uitbreiding en wijziging van een vleeskuikenhouderij.
Uitgangspunten
De vergunning heeft betrekking op de wijziging en uitbreiding van een bestaande veehouderij. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 maart 2010 (zaak nr. 200903784/1/R2) kan een vergunning voor een uitbreiding of wijziging van een veehouderij op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 worden verleend als de wijziging of uitbreiding van de veehouderij niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op de relevante referentiedatum. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet.
Verder heeft de Afdeling overwogen in de uitspraak van 13 november 2013 (zaak nr. 201211640/1/R2) dat de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt kan worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie, indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is.
De Afdeling stelt vast dat voor het bedrijf voorafgaand aan de relevante referentiedata Hinderwetvergunningen zijn verleend. Voor het bedrijf is op 9 januari 1979 een vergunning verleend waaruit volgt dat op deze locatie een veebestand met een ammoniakemissie van 4160 kg per jaar mag worden gehouden. Voor het bedrijf is op 27 augustus 1991 een vergunning verleend, waaruit volgt dat op deze locatie een veebestand met een ammoniakemissie van 160 kg mag worden gehouden. Voorts is bij besluit van 24 juni 2008 voor het bedrijf op de locatie een vergunning.
Bij het bestreden besluit is voor het gehele bedrijf een vergunning krachtens de Nbw 1998 verleend voor een veebestand met een ammoniakemissie van 3954 kg per jaar. Voor de exploitatie van de vleeskuikenhouderij is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de vorige Natuurbeschermingswet verleend. Uit deze vergunning volgt dat hiermee een veebestand met een ammoniakemissie 2339,73 kg per jaar is toegestaan.
Oordeel rechter
Uit het bestreden besluit volgt dat het college de vergunde situatie op de referentiedata heeft ontleend aan de voorafgaand aan die data verleende Hinderwetvergunningen. Na de referentiedata is bij besluit van 24 juni 2008 een vergunning krachtens de Wet milieubeheer (verder: ‘Wm’) verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft.
De bij besluit van 24 juni 2008 verleende vergunning is verleend op grond van de Wm. Hiervoor is nimmer een bouwvergunning verleend. Uit de Wm (oud) volgt dat de verleende milieuvergunning daardoor niet in werking is getreden, waardoor de vergunning van 24 juni 2008 de eerder verleende vergunningen niet heeft vervangen. Geconcludeerd moet worden dat de Hinderwetvergunningen waaraan het college de referentiesituatie heeft ontleend geheel van kracht zijn gebleven.
Anders dan in de situatie die voorlag in de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, waarbij sprake was van vervanging van de op de referentiedatum geldende vergunning door een andere milieuvergunning, mocht in dit geval het op de referentiedata bestaande project dan ook worden voorgezet nu de op de referentiedata geldende vergunningen nadien niet zijn vervangen door een andere milieuvergunning. Het college heeft dan ook terecht de op 24 juni 2008 verleende milieuvergunning niet in aanmerking genomen bij de beoordeling of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie.
Ten aanzien van het betoog van Werkgroep Behoud de Peel dat het college bij de vaststelling van de ammoniakemissie in de referentiesituatie ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de uit het Besluit huisvesting voorvloeiende eisen ten aanzien van emissie van ammoniak, heeft de Afdeling bij uitspraak van 5 november 2014 (zaak nr. 201309729/1/R2) al overwogen dat de Hinderwetvergunningen die relevant zijn voor de berekening van de referentiesituatie door de inwerkingtreding van het Besluit huisvesting niet geheel of gedeeltelijk zijn komen te vervallen. Aan die vergunningen komt derhalve volgens de Afdeling nog steeds betekenis toe.
Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 5 november 2014 overwogen dat voor het bepalen van de toegestane ammoniakemissie in de referentiesituatie geen rekening hoeft te worden gehouden met de emissiefactoren van het Besluit huisvesting, in de zin dat ervan moet worden uitgegaan dat de in de referentiesituatie vergunde veestapel wordt gehouden in stalsystemen die voldoen aan het Besluit huisvesting. Dat in dit geval na de referentiedata een milieuvergunning is verleend waarmee mogelijk beoogd is te voldoen aan de vereisten van het Besluit Huisvesting, doet aan het voorgaande niet af, nu met die vergunning, de op de referentiedata bestaande toestemming niet is komen te vervallen. Het betoog faalt volgens de Afdeling.
2. Grubbenvorst (201403308/1/R2)
Besluit
De vergunning heeft onder meer betrekking op een uitbreiding van het veebestand van een varkenshouderij. Daartoe zullen twee stallen worden gerealiseerd. Daarnaast voorziet de vergunning in een nieuwe voerinstallatie, mestopslagsilo’s en een warmte-krachtkoppelingsinstallatie (hierna: WKK-installatie).
Uitgangspunten
In de omgeving van de varkenshouderij bevinden zich het in Nederland gelegen Natura 2000-gebied Maasduinen en het in Duitsland gelegen Natura 2000-gebied Hangmoor Damerbruch.
Het college van Gedeputeerde Staten heeft berekend dat de door de varkenshouderij veroorzaakte ammoniakemissie en de stikstofdepositie in beide betrokken gebieden, in de aangevraagde situatie lager is dan in de vergunde situatie op de referentiedata. Daarbij heeft het college de voor de varkenshouderij op 3 september 1991 krachtens de Hinderwet en de op 2 februari 1999 krachtens de Wm verleende vergunningen tot uitgangspunt genomen. Deze vergunningen hebben betrekking op het houden van vleesvarkens in een traditioneel stalsysteem met een emissiefactor van 3 kg NH3/dier/jr, hetgeen niet in overeenstemming is met het Besluit huisvesting.
Oordeel rechter
Het betoog van appellanten komt erop neer dat bij de berekening van de maximaal toegestane ammoniakemissie op de referentiedata ervan moet worden uitgegaan dat het destijds vergunde veebestand wordt gehouden in een stalsysteem dat wel aan het Besluit huisvesting voldoet. Uit een uitspraak van de Afdeling van 5 november 2014 vloeit voort dat geen grond bestaat voor een dergelijke correctie. Hetgeen is aangevoerd, geeft geen aanleiding om thans tot een ander oordeel te komen, zo stelt de Afdeling. Vergelijk ook de hiervoor besproken uitspraak ‘Deurne’.
Zoals de Afdeling in de uitspraak van 5 november 2014 heeft overwogen, verplicht het Besluit huisvesting immers niet tot een reductie van ammoniakemissie op bedrijfsniveau. Het Besluit huisvesting verplicht bedrijven hun bedrijfsvoering zodanig in te richten dat gemiddeld wordt voldaan aan de maximale emissiefactor die voor een diersoort is vastgesteld. De veehouder kan ervoor kiezen om bestaande stallen die niet aan de emissiefactor voldoen te verbouwen, maar hij kan ook gebruik maken van intern salderen door verdergaande technieken voor nieuwe stallen toe te passen waardoor het niet nodig is om de bestaande stallen met een hoge emissie aan te passen. Deze keuzemogelijkheid heeft een veehouder ongeacht of hij zijn bedrijfsvoering tijdig of te laat in overeenstemming brengt met het Besluit huisvesting.
Het Besluit huisvesting staat er dan ook niet aan in de weg dat een vergunning wordt verleend voor een bedrijfsvoering met een ammoniakemissie die gelijk is aan de emissie van de bedrijfsvoering die aanpassing behoeft om daaraan te voldoen.
3. Vroomshoop (201403949/1/R2)
Besluit
Bij besluit van 28 augustus 2013 heeft het college van Gedeputeerde Staten een vergunning als bedoeld in artikel 19d Nbw 1998 verleend voor het uitbreiden, wijzigen en exploiteren van een pluimveehouderij.
Uitgangspunten
Voor de pluimveehouderij is bij besluit van 6 november 1979 krachtens de Hinderwet een vergunning verleend voor een veebestand van 24.000 vleeskuikens met een ammoniakemissie van 1.920 kg per jaar. Vervolgens is bij besluit van 21 juni 2004 een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor een veebestand van 22.000 legkippen met een ammoniakemissie van 1.980 kg per jaar. Bij besluit van 1 mei 2007 is ten slotte een uitbreidingsvergunning verleend voor een veebestand van 33.000 legkippen en een ammoniakemissie van 7.700 kg per jaar. Voor de exploitatie van de pluimveehouderij is nog niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) verleend.
De verleende vergunning heeft betrekking op een bestaande pluimveehouderij in de omgeving van de Natura 2000-gebieden Vecht- en Beneden Reggegebied, Engbertsdijkvenen en Sallandse Heuvelrug. Deze gebieden zijn geheel gelegen in de provincie Overijssel.
De uitbreiding en wijziging van de pluimveehouderij omvat onder meer een uitbreiding van het veebestand.
Oordeel rechter
Het college heeft berekend dat de door de pluimveehouderij veroorzaakte ammoniakemissie in de aangevraagde situatie 1.880 kg per jaar bedraagt. De stikstofdepositie in de betrokken natuurgebieden zal volgens de berekeningen van het college niet toenemen. Daarbij heeft het college 10 juni 1994 (Engbertsdijkvenen), 24 maart 2000 (Sallandse Heuvelrug) en 7 december 2004 (Engbertsdijkvenen en Vecht- en Beneden Reggegebied) als referentiedata gehanteerd.
Op 13 november 2013 heeft de Afdeling (zoals bekend) in een andere zaak geoordeeld dat, indien de op de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt kan worden genomen bij de beantwoording van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie.
Bij de beantwoording van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt.
Het college heeft de toegestane ammoniakemissie op de referentiedata vastgesteld aan de hand van de Hinderwetvergunning van 6 november 1979 en de revisievergunning van 21 juni 2004. Dit is in overeenstemming met hetgeen de Afdeling in voornoemde uitspraak van 13 november 2013 heeft geoordeeld. Anders dan is aangevoerd, behoefde het college geen rekening te houden met het afbranden van een van de stallen in 2012. Deze omstandigheid heeft weliswaar de feitelijke situatie ter plaatse veranderd, maar laat de op de referentiedata vergunde situatie onverlet. De vergunde situatie is bepalend bij de beantwoording van de vraag of een project leidt tot een toename van de stikstofdepositie. Het afbranden van een van de stallen maakt niet dat het op de referentiedata vergunde project moet worden geacht in zoverre niet te zijn voortgezet.
Kortom
De hoofdregel is: ga uit van de vergunde situatie.
Analyseer grondig wat nu precies vergund is, bijvoorbeeld omdat een vergunning niet meer van kracht is.
Het Besluit huisvesting wordt vaak aangehaald, maar biedt weinig ruimte voor souplesse.
Vragen
Voor meer informatie kunt u terecht bij
