Een beroep op het vertrouwensbeginsel: koerswijziging in de jurisprudentie
Inleiding
Met de nodige regelmaat wordt in het omgevingsrecht een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Denk hierbij aan de situatie dat een burger of bedrijf een bouwwerk wil bouwen en overlegt met een ambtenaar van de afdeling ruimtelijke ordening van de gemeente om te vragen of het bouwen vergunningplichtig is. Deze ambtenaar zegt toe dat het bouwwerk vergunningvrij kan worden gebouwd. Na de bouw van het bouwwerk blijkt achteraf dat er helemaal geen sprake is van een vergunningvrij bouwwerk en wordt er door de gemeente een handhavingsbesluit genomen. Burgers of bedrijven zullen zich in zo’n situatie willen beroepen op het vertrouwensbeginsel.
Een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel bleek in de praktijk echter vaak onmogelijk. Vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) luidde:
“Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in ieder geval vereist dat een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging is gedaan door een daartoe bevoegde persoon die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt.”
Een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel lukte vaak niet omdat toezeggingen niet waren gedaan door een daartoe bevoegde persoon en ook bleken toezeggingen vaak niet ondubbelzinnig en onvoorwaardelijk genoeg.
Nieuwe lijn van de Afdeling
De Afdeling heeft op 29 mei 2019 een uitspraak gewezen, waarin de Afdeling afwijkt van dit strenge criterium. Een beroep op het vertrouwensbeginsel moet vanaf nu beoordeeld worden aan de hand van het volgende stappenplan:
- Is er sprake van een toezegging?
- Kan de toezegging aan het bevoegde orgaan worden toegerekend?
- Wat is de betekenis van het opgewekte vertrouwen bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid?
Wanneer is er sprake van een toezegging?
Of er sprake is van een toezegging is niet beperkt tot uitlatingen van het bestuursorgaan, maar dit kan ook besloten liggen in diens gedragingen. Er is hierbij vooral van belang hoe de uiting of gedraging op een ‘redelijk denkend burger’ overkomt. In situaties waarbij er slechts algemeen wordt voorgelicht of door het bestuursorgaan uitdrukkelijk een voorbehoud wordt gemaakt, is er geen sprake van een toezegging. Ook moet de burger te goeder trouw zijn.
Wanneer kan de toezegging worden toegerekend?
Of de toezegging is gedaan door een daartoe bevoegde persoon is minder van belang. Ook hierbij is het perspectief van de burger leidend. Als de burger op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan dit namens het bevoegde orgaan deed, dan kan de toezegging ook aan het bevoegde orgaan worden toegerekend. Ambtenaren die op hun rechtsgebied een toezegging doen kunnen nu sneller aan het bevoegde orgaan worden toegerekend.
Wat is de betekenis van het opgewekte vertrouwen?
Er blijven zich situaties voordoen, waarbij een beroep op het vertrouwensbeginsel niet wordt gehonoreerd omdat er andere belangen kunnen zijn die zwaarder wegen dan een beroep op het vertrouwensbeginsel. Denk hierbij aan het algemeen belang en belangen van derden.
Recente rechtspraak en de gevolgen voor de praktijk
In enkele recente uitspraken heeft de Afdeling het nieuw ontwikkelde stappenplan verder in gebruik genomen. In een uitspraak van 5 juni 2019 oordeelde de Afdeling dat toezeggingen gedaan door baliemedewerkers – nu die medewerkers slechts algemene informatie behoren te verstrekken – niet aan het bevoegde orgaan kunnen worden toegerekend. Aan de kwalificatie van een toezegging werd overigens wel voldaan.
In een uitspraak van 10 juli 2019 ging het om de belangen van derden bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. De Afdeling oordeelde dat in de onderhavige situatie de verzoeker om handhaving onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij zodanige overlast ervoer dat zijn belangen zwaarder moeten wegen dan het belang van de overtreder bij het beroep op het vertrouwensbeginsel.
Interessant is de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2019, waarin het ging om het langdurig stilzitten van het bevoegd orgaan bij een illegale situatie. Zoals aangegeven is sinds de uitspraak van 29 mei 2019 een daadwerkelijke toezegging niet vereist. De toezegging kan besloten liggen in gedragingen. De Afdeling kwam tot het oordeel dat het enkele feit dat het bevoegde orgaan bekend was met de overtreding en daar gedurende lange tijd niet handhavend heeft opgetreden, betekent niet dat de indruk is gewekt om in de toekomst niet handhavend op te treden.
Een greep uit de recente jurisprudentie laat zien dat de invulling van het nieuwe stappenplan van meet af aan volop in ontwikkeling is. Duidelijk is dat de Afdeling een kentering heeft beoogd naar het perspectief van de burger. Ambtenaren zullen hierbij voorzichtiger moeten zijn met het doen van uitlatingen om te voorkomen dat het bevoegd orgaan gebonden raakt. Burgers doen er nog steeds goed aan om schriftelijke bevestiging te vragen van gedane toezeggingen.
Heeft u een situatie waarbij u een beroep op het vertrouwensbeginsel wenst te doen. Leg het aan ons voor. Onze bestuursrechtadvocaten kunnen u hier verder mee van dienst zijn.
