Misbruik Wet Openbaarheid van bestuur afgestraft
Veel overheidsinstanties hebben te maken met een veelheid aan verzoeken om stukken openbaar te maken. Veelal geheel gerechtvaardigd en terecht. Soms lijkt het er echter op dat er stukken worden opgevraagd met geen enkel ander doel dan winstbejag. Winstbejag in de zin dat een dwangsom wordt verbeurd op het moment dat het opsturen van de gevraagde stukken te lang duurt.
Terwijl minister Plasterk een beperkt en kort wetsvoorstel heeft voorgelegd om een einde te maken aan het betalen van dwangsommen bij oneigenlijk gebruik en er een uitgebreider wetsvoorstel aanhangig is van de leden Voortman en Schouw, waarin expliciet een antimisbruikbepaling is opgenomen, zit de rechter niet stil en haakt dezelfde rechter aan bij het Burgerlijk Wetboek om misbruik niet te honoreren.
Op woensdag 19 november 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [verder ook wel aangeduid als: ‘Afdeling’] een dergelijke casus namelijk betiteld als misbruik van procesrecht [zaaknummer 201400648/1/A3].
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State verwijst onder meer naar artikel 13 lid 1 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, op basis waarvan degene die een bevoegdheid toekomt haar niet kan inroepen als zijn deze misbruikt. In het tweede lid is bepaald dat een bevoegdheid onder meer kan worden misbruikt door haar uitoefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Ingevolge het derde lid kan uit de aard van de bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
In de aangevallen uitspraak van de rechtbank is allereerst overwogen dat de juridische adviseur die appellant in beroep heeft vertegenwoordigd, namens diverse cliënten administratief beroep heeft ingesteld tegen verkeersboetes. In aansluiting daarop heeft hij aanzienlijke aantallen Wob-verzoeken, ingebrekestellingen en verzoeken tot het vaststellen van een dwangsom verzonden. De brieven van de juridisch adviseur zijn gestandaardiseerd, zodat soms identieke ingebrekestellingen op dezelfde dag worden verzonden, waarbij slechts wordt verwezen naar een eerder gedaan verzoek.
Regelmatig heeft de juridisch adviseur meerdere Wob-verzoeken betreffende dezelfde verkeersboete ingediend, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft bovendien op de website van de juridisch adviseur gelezen dat de adviseur zijn rechtsbijstand praktijk op no cure no pay basis uitvoert.
De rechtbank heeft vervolgens, onder verwijzing naar de artikelen 13 en 15 van Boek 3 van het BW geoordeeld dat appellant dan wel de juridisch adviseur misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen en om daarop voortbouwende rechtsmiddelen in te stellen, waaronder rechtsmiddelen met betrekking tot het niet tijdig nemen van een besluit. Aan dat oordeel heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat appellant, dan wel de juridisch adviseur, in de betrokken zaken en in andere zaken een onredelijk grote hoeveelheid correspondentie heeft verstuurd, alleen maar om de voortgang van de afdoening te frustreren en zo dwangsommen te incasseren. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de adviseur meerdere malen geen kenmerk of een verkeerd postbusnummer heeft vermeld, alsmede dat de eerste Wob-verzoeken betrekking hadden op verkeersboetes maar dat op die verzoeken voortbouwende vervolgprocedures feitelijk geen verband meer hielden met de verkeersboetes!
De rechtbank heeft verder overwogen dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest dat een dergelijke handelwijze wordt beloond met het innen van grote hoeveelheden dwangsommen uit publieke kas. Ten overvloede heeft de rechtbank overwogen dat zich de vraag opdringt of de juridisch adviseur procedeert uit eigen belang of wegens het belang van appellant.
De Afdeling geeft aan dat voor het niet ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zwaarwichtige gronden zijn vereist, aangezien met een niet-ontvankelijk verklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt temeer wanneer het gaat om een door een burger tegen de overheid ingesteld rechtsmiddel, gelet op de –soms zeer verstrekkende- bevoegdheden waarover de overheid beschikt en welke een burger in de regel niet pleegt te hebben. In het licht daarvan en gelet op artikel 13 lid 2 van Boek 3 BW en de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2003, zaaknummer 200302497/1 [AB 2004,9] zijn in geval van een dergelijk rechtsmiddel zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waarvoor zij gegeven zijn, dan het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwader trouw. Een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen zijn op zichzelf geen misbruik van recht.
De Afdeling geeft de rechtbank gelijk en heeft daarbij oog voor een analyse van het procesgedrag van appellant en zijn adviseur. De Afdeling komt tot de conclusie dat er geen andere plausibele verklaring is dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Daar komt bij dat hij op ‘no cure, no pay’ basis handelde, en dus het geldelijk belang van de zaak een eigen belang werd van de adviseur.
De adviseur heeft kortom volgens de Afdeling de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, heeft hij die bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwader trouw. Derhalve heeft hij misbruik gemaakt van de wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van een bevoegdheid om de beroepen bij de rechtbank in te stellen, nu die beroepen niet los kunnen worden gezien van het doel waarmee de adviseur de Wob heeft gebruikt. Deze handelwijze moet aan appellant worden toegerekend, aangezien de adviseur de betrokken handelingen namens appellant heeft verricht en appellant de adviseur daartoe heeft gemachtigd.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb bepalingen betreffende de beslistermijnen en het verbeuren van dwangsommen wegens overschrijding daarvan heeft de wetgever niet gewild dat door onredelijk gebruik van het recht om aanvragen in te dienen dwangsommen, ten laste van de publieke kas kunnen worden geïncasseerd. Zoals uit de betreffende kamerstukken volgt, komt dit tot uitdrukking in artikel 4:17 lid 6 aanhef en onder b en c Awb: daarin is bepaald dat een bestuursorgaan geen dwangsommen wegens het niet tijdig geven van een beschikking kan verbeuren indien de aanvrager geen belanghebbende is of indien de aanvraag kennelijk niet ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Gezien de kamerstukken komt dit tevens tot uitdrukking in artikel 4:15 lid 2 aanhef en onder b en c Awb, waarin is bepaald dat de termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort zolang de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend. Daarmee is onder meer gedacht aan de situatie dat wegens het aanzienlijke aantal aanvragen, dat bij een bestuursorgaan wordt ingediend, daarom niet binnen de wettelijke beslistermijn kan worden beslist.
De Afdeling komt tot het oordeel dat de namens appellant door de juridisch adviseur verrichte handelingen misbruik van een wettelijke bevoegdheid inhouden. Om tot die conclusie te komen, is rekening gehouden met namens anderen door de adviseur verrichte handelingen, aangezien die blijk geven van in dit geval relevante kennis en ervaring en licht werpen op zijn algemene, ook in het geval van appellant, gevolgde werkwijze.
Conclusie: applaus voor de rechter!
advocaat te Den Bosch, Eindhoven en Tilburg
