Openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in het kader van de Wet open overheid
Inleiding
Op 9 juli 2025 heeft Staatsraad advocaat-generaal Wattel een conclusie uitgebracht over de uitleg van artikel 5.2, derde lid, van de Wet open overheid (Woo). Op grond van deze Woo-bepaling kan het verplicht zijn om persoonlijke beleidsopvattingen op een geanonimiseerde wijze openbaar te maken. In de praktijk is er echter onduidelijkheid over de betekenis van de terminologie en de reikwijdte van de bepaling. De conclusie van de Staatsraad advocaat-generaal beoogt dan ook duidelijkheid te geven over de openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen.
Wet open overheid
De Wet open overheid is in werking getreden op 1 mei 2022 en regelt het recht op openbaarheid van publieke informatie. Hiermee moet de transparantie van het openbaar bestuur worden bewerkstelligd. Hieronder valt ook informatie over persoonlijke beleidsopvattingen, zoals ambtelijke adviezen. Uit artikel 5.2, eerste lid, van de Woo volgt dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen niet hoeft te worden verstrekt wanneer de documenten zijn opgesteld voor intern beraad (beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan). Hiermee wordt dus een uitzondering gemaakt op het uitgangspunt ‘openbaar, tenzij’ van de Woo. Als het echter gaat om ‘formele bestuurlijke besluitvorming’, moet de informatie (in een niet tot personen herleidbare vorm) toch worden verstrekt, zo lang de openbaarmaking het voeren van intern beraad niet onevenredig schaadt (art. 5.2, derde lid, van de Woo).
Aanleiding voor de conclusie
Artikel 5.2, derde lid, van de Woo is het onderwerp van een uitspraak van de rechtbank Gelderland, waarin werd geoordeeld dat een adviserende memo van een gemeenteambtenaar aan een wethouder was opgesteld ten behoeve van intern beraad én ten behoeve van ‘formele bestuurlijke besluitvorming’. De memo moest daarom openbaar worden gemaakt in een vorm die niet tot personen herleidbaar was. Hiertegen is het college van burgemeester en wethouders in hoger beroep gegaan. De Afdeling heeft vervolgens aan de Staatsraad advocaat-generaal gevraagd het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ uit te leggen en aan te geven wanneer openbaarmaking het intern beraad onevenredig zou kunnen schaden.
Conclusie van de A-G
Het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’
In zijn conclusie stelt de Staatsraad advocaat-generaal dat per geval zal moeten worden beantwoord wat onder ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ moet worden verstaan. Het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ is door de wetgever bewust vaag gelaten. Er kan dus categorisch weinig over worden gezegd. Er kan wel worden gezegd wat er niet onder ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ valt, namelijk: stukken die (nog) niet bedoeld zijn voor besluitvorming door het bestuursorgaan. Hiermee worden (nog) interne stukken bedoeld, waarbij het mogelijk moet zijn om gedachten en concepten uit te wisselen.
Onevenredige schade aan het intern beraad
Ook het beoordelen of sprake is van onevenredige schade aan het intern beraad vereist een afweging per situatie. Wel moet het gaan om een merkbare hindering. Volgens de Staatsraad advocaat-generaal kan er in elk geval schade aan intern beraad zijn als: 1) er een belemmering is op het goed functioneren van de overheid; 2) er gevaar is voor de eenheid van het kabinetsbeleid; 3) er derden betrokken zijn; en als 4) er een risico is op persoonlijke beschadiging van ambtenaren.
Beoordelingsschema
In de conclusie heeft de Staatsraad advocaat-generaal ook een beoordelingsschema uitgewerkt wat kan worden doorlopen om artikel 5.2 van de Woo toe te passen:
- Staan er persoonlijke beleidsopvattingen in het document?
Zo nee, in beginsel openbaarmaking. - Zo ja, is het document opgesteld ten behoeve van ‘formele bestuurlijke besluitvorming’?
Zo nee, mogelijkheid om de openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen te weigeren. - Zo ja, openbaarmaking in een vorm die niet tot personen herleidbaar is, tenzij dit het intern beraad onevenredig schaadt of een ander belang (art. 5.1 Woo) opweegt tegen het belang van openbaarmaking.
Concluderend
Met de conclusie bevestigt de Staatsraad advocaat-generaal dat ook persoonlijke beleidsopvattingen openbaar moeten worden gemaakt als deze zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, tenzij wordt gemotiveerd dat het intern beraad daarmee zal worden geschaad. De betrokken partijen krijgen nu de mogelijkheid om te reageren op de conclusie, daarna zal de Afdeling uitspraak doen. Het is afwachten of de conclusie van de Staatsraad advocaat-generaal wordt overgenomen. De Afdeling is namelijk niet gebonden aan het advies van de Staatsraad advocaat-generaal, maar laat dit vaak wel zwaar meewegen in haar besluitvorming.
Dit artikel is geschreven door Rik Wevers en Anne Verberne
