Recall-verplichting leidt niet tot overheidsaansprakelijkheid
De feiten
Abattoir Amsterdam exploiteert een slachterij die in opdracht van derden voornamelijk runderen en kalveren slacht. Abattoir Amsterdam heeft op een zeker moment 7 kalveren [verder “de 7 kalveren”] geslacht afkomstig van een kalverhouderijbedrijf. In diezelfde periode is door TNO onderzoeks-bureau DUCARES onderzoek gedaan van onder meer urinemonsters en haarmonsters genomen bij kalveren van het bewuste kalverhouderijbedrijf. Het resultaat van dit onderzoek luidde de aanwezigheid van het [verboden] spierversterkende middel Clenbuterol. Het kalverhouderijbedrijf is nog dezelfde dag onder toezicht gesteld.
De Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit [NVWA] op de hoogte gesteld van voornoemd onderzoeksresultaat, heeft Abattoir Amsterdam mondeling medegedeeld dat bij kalveren van het bewuste kalverhouderijbedrijf het gebruik van het middel Clenbuterol was aangetoond en waarop Abattoir Amsterdam vervolgens procedures heeft ingeleid met het oog op het uit de handel nemen van [lichaamsmateriaal van] de 7 kalveren. Naar aanleiding van het onderzoeksresultaat zijn vervolgens zowel bij kalveren uit de stallen van het kalverhouderijbedrijf ten aanzien waarvan aanwezigheid van Clenbuterol was aangetoond, als bij kalveren uit haar stallen waar nog geen monsters waren genomen [in welke laatstbedoelde stallen de 7 kalveren hadden gestaan] diverse monsters genomen ten behoeve van verder onderzoek.
De NVWA bericht Abattoir Amsterdam dat omdat door laatstgenoemde de 7 kalveren afkomstig van het bewuste kalverhouderijbedrijf zijn ontvangen [en geslacht], en welke runderen mogelijk besmet zijn geweest met de verboden stof Clenbuterol, Abattoir Amsterdam op grond van artikel 19 van verordening [EG] nummer 187/2002 [ook wel de General Food Law genoemd], gehouden is onmiddellijk procedures in te leiden om het vlees van de 7 kalveren en de producten ervan uit voorzorg uit de handel te halen. Abattoir Amsterdam moet vervolgens de NVWA een volledige melding doen over de door haar te nemen acties ter voldoening aan voorgenoemde verplichting van de General Food Law. Bij gebreke hiervan zal de NVWA een inspectie bij Abattoir Amsterdam uitvoeren om na te gaan of de bewuste verplichtingen zijn uitgevoerd. Bij onvoldoende stappen ter zake zal de NVWA genoodzaakt zijn maatregelen te nemen.
Uit het eerder genoemde nadere onderzoek volgt later dat in de monsters van kalveren uit de stallen waar de 7 kalveren hadden gestaan, geen Clenbuterol was aangetroffen. Evenmin is in de overige genomen monsters van kalveren van het kalverhouderijbedrijf Clenbuterol aangetroffen. Gelet hierop heeft de NVWA Abattoir Amsterdam aangegeven dat er geen gezondheidsrisico is voor de consument en het geblokkeerde vlees van [onder meer] de 7 kalveren kan worden vrijgegeven.
Overigens, er is [dus] wel aanwezigheid van Clenbuterol aangetoond in andere kalveren van het kalverhouderijbedrijf maar deze kalveren hebben gestaan in een andere stal dan de stal waarin de 7 [door Abattoir Amsterdam geslachte] kalveren hebben gestaan.
Vordering
Abattoir Amsterdam vordert dat de Staat de schade van Abattoir Amsterdam vergoedt ten gevolge van het op grond van wat Abattoir Amsterdam noemt de “recall-vordering”, uit de handel hebben moeten nemen van het vlees van de 7 kalveren, terwijl achteraf gezien de “recall-vordering” onterecht is geweest en waarmee het door de Staat niet willen vergoeden van de schade van Abattoir Amsterdam, onrechtmatig is.
Beoordeling rechtbank
De recall-verplichting op grond van artikel 19 van de General Food Law houdt in dat voor een exploitant van een levensmiddelenbedrijf als Abattoir Amsterdam in geval zij redenen heeft om aan te nemen dat door haar ten behoeve van de consumptie geslacht en verwerkt vlees niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, de direct werkende verplichting geldt om onmiddellijk procedures te entameren om dit vlees uit de handel te [laten] nemen. Voor het ontstaan van deze recall-verplichting is niet vereist dat definitief is vastgesteld dat sprake is van een werkelijk en onmiddellijk gevaar voor de voedselveiligheid en de volksgezondheid. De [eerste] onderzoeks-resultaten waar de NVWA Abattoir Amsterdam op heeft gewezen, had dus zo wie zo reden voor Abattoir Amsterdam moeten zijn om aan te nemen dat het vlees van de 7 kalveren niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldeed. De berichtgeving van de NVWA aan Abattoir Amsterdam over de eerste onderzoeksresultaten, was gerechtvaardigd en niet in strijd met enige rechtsnorm en levert geen onrechtmatig handelen van de Staat op.
De rechtbank wijst erop dat de berichtgeving van de NVWA aan Abattoir Amsterdam geen “recall-vordering” is geweest. Met haar mededelingen heeft de NVWA Abattoir Amsterdam terecht gewezen op de recall-verplichting en op de gevolgen van het niet naleven daarvan. De recall-verplichting volgt uit artikel 19 van de General Food Law en voor het ontstaan van de recall-verplichting is dan ook geen vordering van de NVWA noodzakelijk.
Het beroep van Abattoir Amsterdam op nadeelcompensatie omdat de maatregelen achteraf bezien niet nodig waren geweest, wordt ook door de rechtbank afgewezen. Voor een beroep op nadeelcompensatie moet sprake zijn van onevenredig nadelige – dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende, en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende – gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit. Bij de beoordeling of sprake is van normaal bedrijfsrisico dienen de voorzienbaarheid voor de ondernemer van de schade te worden betrokken, de omvang van de schade en de aard van de overheids-handeling.
Niet is in geschil dat in deze zaak geen sprake is van een overheidsbesluit. Als de berichtgeving van de NVWA al als een relevante overheidshandeling dient te worden beschouwd – de recall-verplichting van Abattoir Amsterdam is immers niet het [directe] gevolg van deze berichtgeving, maar volgt uit artikel 19 van de General Food Law – stuit het betoog van Abattoir Amsterdam af op de omstandigheid dat [de beweerdelijke omvang van] de schade voor haar voorzienbaar was en dat de geleden schade dus tot haar normaal bedrijfsrisico behoort.
De rechtbank komt tot de slotsom dat het de Staat geen verwijt treft, en er geen grond is voor schadevergoeding aan Abattoir Amsterdam.
Beschouwing
Welke les kan nu uit deze uitspraak worden getrokken? Welnu, wanneer een exploitant van een levensmiddelenbedrijf redenen heeft [bijvoorbeeld door berichtgeving van de NVWA] aan te nemen dat een levensmiddel dat hij ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd heeft niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, heeft hij de verplichting onmiddellijk de procedure in te leiden om het betrokken levensmiddel uit de handel te nemen. De daaraan verbonden kosten zijn voorzienbaar en behoren tot het normaal bedrijfsrisico.
Als achteraf uit nader onderzoek blijkt dat het levensmiddel dat aldus uit de handel is genomen, volgens de NVWA weer kan worden vrijgegeven omdat er geen gezondheidsrisico is voor de consument, levert dit in beginsel dus geen overheidsaansprakelijkheid op.
Een exploitant van een levensmiddelenbedrijf doet er dan ook goed aan om niet alleen de terughaalactie in voldoende mate te nemen om een volledige melding aan de NVWA dienaangaande te kunnen doen [dit ter vermijding van het opgelegd krijgen van een bestuurlijke boete door de NVWA], maar ook om deze actie zo uit te voeren dat de kosten zo beperkt mogelijk blijven en het weer in handel brengen van het levensmiddel zo mogelijk nog kan. Immers, er kan niet [altijd] worden uitgesloten dat geblokkeerde levensmiddelen in een later stadium door de NVWA toch weer worden vrijgegeven zoals deze zaak illustreert. En omdat daarbij de kosten van de recall blijven rusten op de exploitant van het levensmiddelenbedrijf, vormt schadebeperking het devies.
Lees hier de volledige Uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 9 maart 2016
