Uitspraak van de week; specialiteitsbeginsel & waterwet
Bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [verder: ‘de Afdeling’] van 15 juli 2015 [zaaknummer 201500914/1/A4] is geoordeeld over een besluit van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, waarbij een peilbesluit en een projectplan zijn vastgesteld. Bij uitspraak van 12 december 2014 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
Waarom deze uitspraak?
Deze uitspraak is uitgekozen omdat een beroep is gedaan op het zogenaamde specialiteitsbeginsel. Een beginsel dat niet zo vaak wordt aangehaald. Dat beginsel houdt in dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit alleen acht moet slaan op de belangen van de belanghebbende[n] en de belangen die de wettelijke regeling ter uitvoering waarvan het besluit genomen wordt, beoogt te beschermen. Het gedeelte van de uitspraak die daarop ziet wordt door mij samengevat en besproken.
Het specialiteitsbeginsel is opgenomen in artikel 3:4, eerste lid, Awb: ‘Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit’. Alle belangen die mogen worden meegewogen, moeten dus worden meegewogen.
Waar gaat het om?
|In dit geval gaat het om een projectplan dat voorziet in de realisering van een collectieve hoogwatervoorziening. Met de collectieve hoogwatervoorziening wordt een bebouwingslint waterhuishoudkundig gescheiden van het achterliggende landbouwgebied. Daartoe zullen onder meer alle sloten rondom de collectieve hoogwatervoorziening worden voorzien van een peilscheidingsconstructie. Tegelijkertijd met het projectplan is een peilbesluit vastgesteld.
De maatschap exploiteert in het betrokken gebied een biologische melkveehouderij. Zij vreest negatieve gevolgen voor haar bedrijf en de omgeving daarvan als gevolg van het projectplan en het peilbesluit. Volgens haar zullen die gevolgen zich niet voordoen als wordt gekozen voor individuele hoogwatervoorzieningen in plaats van een collectieve hoogwatervoorziening.
Wat zegt de rechter?
De Afdeling geeft eerst aan wat de wettelijke aanknopingspunten zijn. Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Waterwet is een beheerder verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen. Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, geschiedt de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. Met de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk wordt gelijkgesteld de uitvoering van een werk tot beïnvloeding van een grondwaterlichaam. Ingevolge het tweede lid bevat het plan ten minste een beschrijving van het betrokken werk en de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd, alsmede een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk. Voor in bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gevallen bevat het plan een inventarisatie van maatschappelijke functies en ambities en mogelijke innovaties waarmee de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk gecombineerd zou kunnen worden, inclusief de mogelijkheden om het desbetreffende werk middels een concessie voor werken of andere vorm van publiek-private samenwerking te realiseren.
Het uitgangspunt van de Afdeling is dat het algemeen bestuur beoordelingsruimte heeft. De Afdeling verwijst daarvoor naar een eerdere eigen uitspraak van 27 maart 2013 [zaak nr. 201112517/1/A4] waarin is overwogen dat artikel 5.2, eerste lid, van de Waterwet het bevoegd gezag, in dit geval het algemeen bestuur, beoordelingsvrijheid verschaft.
De rechtbank heeft voorts terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2013 in zaak nr. 201303838/1/A4 overwogen dat het aan het bevoegd gezag is om alle verschillende bij een projectplan betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De rechter dient zich bij de toetsing van een projectplan, net als bij de toetsing van een peilbesluit, aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden te beperken tot de vraag of het bevoegd gezag in redelijkheid het projectplan heeft kunnen vaststellen.
De maatschap betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor zover het projectplan en het peilbesluit zijn vastgesteld ter bescherming van de houten funderingen van gebouwen dit buiten het bereik valt van de belangen die de Waterwet ingevolge artikel 2.1 beschermt. Volgens haar zijn het projectplan en het peilbesluit dan ook in strijd met het specialiteitsbeginsel vastgesteld en heeft het algemeen bestuur gebruik gemaakt van een bevoegdheid waarvoor deze niet is bedoeld.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
De Afdeling stelt vast dat het algemeen bestuur ingevolge artikel 5.2, eerste lid, van de Waterwet, gelezen in verbinding met de lokale Waterverordening, voor oppervlaktewaterlichamen een peilbesluit dient vast te stellen. Voorts dient de aanleg van de collectieve hoogwatervoorziening ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet te geschieden overeenkomstig een projectplan. In zoverre heeft de rechtbank volgens de Afdeling terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het algemeen bestuur ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheden uit de Waterwet.
De verwijzing van de maatschap naar artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet biedt daarvoor evenmin grond. Het beschermen van houten funderingen staat niet op gespannen voet met die bepaling, aangezien dit past binnen de in die bepaling opgenomen doelstelling van voorkoming en waar nodig beperking van waterschaarste. Reeds hierom faalt het betoog volgens de Afdeling. Het projectplan en peilbesluit zijn bovendien niet alleen vastgesteld ten behoeve van de bescherming van houten funderingen, maar primair ten behoeve van waterstaatkundige belangen, zodat de doelstellingen van artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet in zoverre eveneens worden gediend.
Bespreking en conclusie
Allereest geeft de Afdeling aan dat de rechter in het kader van de trias politicia gedachte een terughoudende toetsing uitvoert als het bestuursorgaan beschikt over beoordelingsruimte. De Afdeling kan natuurlijk wel aangeven of het genomen besluit voldoende gemotiveerd is en zorgvuldig tot stand gekomen is. Maar de innerlijke afweging van het bestuursorgaan valt grofweg buiten het bereik van de rechter.
Maar uiteraard analyseert de rechter wel of voldaan is aan het specialiteitsbeginsel, zoals appellante stelt.
Als hiervoor al gezegd houdt dit in dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit alleen acht moet slaan op de belangen van de belanghebbende[n] en de belangen die de wettelijke regeling ter uitvoering waarvan het besluit genomen wordt, beoogt te beschermen. Het beginsel is gecodificeerd in artikel 3:4 lid 1 Awb.
De belangen die de wet beschermt kan uit de wettelijke regeling zelf afgeleid worden. En vervolgens blijkt uit de redenatie van de Afdeling dat de rechter dit ruim opvat, in de zin dat al snel hieraan voldaan wordt als de betreffende wettelijke bepaling maar voldoende aanknopingspunten biedt. Zou de wet daar overigens onvoldoende inzicht in geven dan zal de rechter ook in de parlementaire geschiedenis, bijvoorbeeld de Memorie van Toelichting, speuren naar aanknopingspunten waarop het specialiteitsbeginsel ziet. Het is aan de betreffende vertegenwoordiger om de rechter op dat spoor te zetten.
