Uitspraak van de week; wat heb je aan een oude toezegging van de overheid?

Elke woensdag selecteert Robert Wannink een uitspraak van de Raad van State die hij in kort bestek bespreekt.

Procedure

Bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [verder: ‘de Afdeling’] van 12 augustus 2015 [zaaknummer 201410200/1/A2] is geoordeeld over een besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Bij besluit van 15 november 2013 heeft de minister een aanvraag van de Stichting Vrienden Stoomgemaal Halfweg om subsidie voor onderhoud aan het rijksmonument met monumentnummer 19916, het gemaal Halfweg waarvan de stichting eigenaar is, afgewezen.

Bij besluit van 18 april 2014 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 7 november 2014 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld. De stichting heeft op 26 maart 2013 een subsidieaanvraag ingediend in het kader van het Besluit rijkssubsidiëring instandhouding monumenten 2013 (hierna: Brim) voor (groot) onderhoud, begroot op ruim € 275.000,00, aan het stoomgemaal Halfweg aan de Haarlemmermeerstraat 4 te Halfweg, dat in 1983 definitief als rijksmonument is aangewezen.

Bij besluit van 15 november 2013, gehandhaafd bij besluit van 18 april 2014, heeft de minister de aanvraag afgewezen, omdat het beschikbare budget niet toereikend was om die aanvraag te honoreren. Het beschikbare budget was al uitgeput door subsidieverlening ten behoeve van aanvragen uit twee voorrangsgroepen en aanvragen uit dezelfde groep die vanwege een lagere totale begroting voorrang hadden gekregen.

De rechtbank heeft eerst vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat de verdeling van het beschikbare subsidiebedrag heeft plaatsgevonden op de wijze zoals voorgeschreven in de Subsidieregeling instandhouding monumenten (hierna: Sim). Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de stichting aan een brief van 15 december 1981 van een rechtsvoorganger van de minister aan het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland noch aan een Koninklijk Besluit van 24 oktober 1983 het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat zij thans aanspraak heeft op subsidie. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de toezeggingen van de minister in die stukken zowel in tijd als in omvang niet ongeclausuleerd waren. De minister is volgens de rechtbank derhalve niet gehouden om dertig jaar na dato en in strijd met de geldende wet- en regelgeving subsidie te verlenen.

De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Zij voert aan dat de minister tijdens de openbare vergadering van de toenmalige Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State (hierna: de Afdeling geschillen) in de aanwijzingsprocedure in 1983 ongeclausuleerd de toezegging heeft gedaan de stichting financieel te ondersteunen bij de instandhouding, het beheer en het onderhoud van het stoomgemaal. Deze toezegging was volgens de stichting voor de Afdeling geschillen van doorslaggevende betekenis voor het aan de Kroon voorgedragen Koninklijk Besluit. De brief van 15 december 1981, waarin een voorbehoud is gemaakt, was destijds niet bij haar bekend. Indien thans voorbij wordt gegaan aan die toezegging, betekent dat volgens de stichting een abrupt doorgevoerde en om die reden onredelijke beleidswijziging. Bovendien had de minister, gelet op de bijzondere omstandigheid van de toezegging, moeten afwijken van het Brim en de Sim. Voorts voert zij aan dat het onredelijk is dat de minister bij de verlening van subsidie professionele organisaties heeft laten voorgaan, nu vrijwilligersorganisaties die steun ook hard nodig hebben. Tot slot voert zij aan dat het besluit van de minister onzorgvuldig tot stand is gekomen, nu de minister haar in de gelegenheid had moeten stellen om voor een lager bedrag subsidie aan te vragen.

De destijds verantwoordelijke staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk heeft in een brief van 15 december 1981, met nummer 66.890, aan het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland verklaard dat hij bereid is de helft van de geraamde consolidatiekosten te dragen, onder de voorwaarde dat het eigendom overgaat naar een stichting die zich uitsluitend de instandhouding van het gemaal ten doel stelt, of 40% van die kosten wanneer het eigendom in provinciale of gemeentelijke handen overgaat dan wel bij het Hoogheemraadschap blijft. Daarin is voorts opgenomen dat de staatssecretaris zich realiseert dat na de consolidatie het nodige onderhoud zal moeten worden verricht teneinde het gemaal in redelijke staat te houden. In dat verband heeft hij verklaard dat hij tevens bereid is, voor zover de wetgever hem de nodige middelen verschaft en uitsluitend wanneer het gemaal eigendom is van een stichting, jaarlijks een onderhoudssubsidie te bevorderen op grond van de Voorlopige Regeling Onderhoudssubsidie Monumenten.

In het Koninklijk Besluit van 24 oktober 1983, nummer 8, dat is genomen naar aanleiding van het Kroonberoep door dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland in het kader van de aanwijzing van het stoomgemaal als beschermd monument, is vermeld "dat van de zijde van Onze Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur bij de behandeling van het beroep ter openbare vergadering van de Afdeling, voornoemd, is verklaard dat desgevraagd een subsidie in de consolidatie- en onderhoudskosten zal worden verleend".

Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat de destijds verantwoordelijke minister ter zake concrete en ondubbelzinnige mededelingen heeft gedaan waaraan de stichting thans nog een rechtens te honoreren verwachting kan ontlenen dat ook nu nog subsidie aan haar wordt verstrekt.

Uit het Koninklijk Besluit valt af te leiden dat aan het stoomgemaal, nadat het door het Hoogheemraadschap in 1977 buiten werking was gesteld, de onderhoudswerkzaamheden werden verricht die noodzakelijk waren voor instandhouding van het gemaal, maar dat voor het behoud op langere termijn aanzienlijke kosten voor restauratie moesten worden gemaakt die dijkgraaf en hoogheemraden niet wilden en konden dragen. In het licht daarvan is in de procedure tegen de aanwijzing, die heeft geleid tot het Koninklijk Besluit, in het kader van de belangenafweging aan de orde geweest welke mogelijkheden er waren om de financiële lasten die aan de instandhouding van het gemaal waren verbonden, te beperken. In die omstandigheid waarbij aan de orde was de toenmalige restauratie voor behoud op langere termijn, heeft de toenmalige minister verklaard desgevraagd een subsidie in de consolidatie- en onderhoudskosten te verstrekken. De minister heeft daarmee niet de concrete en ondubbelzinnige toezegging gedaan dat hij zonder meer ook in de verdere toekomst subsidie aan de stichting zou verstrekken. Daarbij had de staatssecretaris in zijn brief van 15 december 1981, die in de procedure bij de Afdeling geschillen aan de orde is geweest, derhalve bij de stichting bekend had moeten zijn en bij de totstandkoming van het Koninklijk Besluit is betrokken, er reeds eerder op gewezen dat eventuele toekomstige subsidieverstrekking afhankelijk is van de dan beschikbare financiële middelen voor monumentenzorg. De rechtbank heeft aldus terecht geoordeeld dat de toezegging van de minister in ieder geval niet zover strekt, dat de minister dertig jaar na het Koninklijk Besluit inzake de aanwijzing tot monument zonder meer gehouden was subsidie te verlenen.

Voor zover de stichting heeft betoogd dat haar aanvraag voorrang moet krijgen op die van professionele organisaties, mocht de minister de keuze maken om in de Sim - een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Brim - bij verdeling van subsidies aan aanvragen van professionele organisaties voor monumentenbehoud als bedoeld in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder b, een hogere prioriteit te geven dan aan aanvragen van anderen als bedoeld in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van die regeling. De Sim bevat voorts geen hardheidsclausule op grond waarvan de minister van die regeling kon afwijken, ook niet in het licht van de gang van zaken in het verleden.

De minister was voorts niet gehouden om de stichting in de gelegenheid te stellen voor een lager bedrag subsidie aan te vragen. De minister heeft terecht de aanvraag aan het besluit ten grondslag gelegd. De aard van de gevolgde tendersystematiek, waarbij alle in enig jaar ingediende aanvragen gelijktijdig worden beoordeeld en gerangschikt, verzet zich tegen de door de stichting voorgestelde werkwijze.

Waarom deze uitspraak?

BG.legal