Voorwaardelijke verplichting verplicht: belangrijke koerswijziging
Inleiding
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft op 9 juli 2025 een interessante (tussen)uitspraak gedaan over de voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan. De Afdeling slaat daarmee een nieuwe koers in door publiekrechtelijke borging in bepaalde gevallen verplicht te stellen. In dit artikel bespreken wij het geschil, de oude jurisprudentielijn en de koerswijziging die de Afdeling heeft gemaakt.
Het geschil
De (tussen)uitspraak van de Afdeling draait om het bestemmingsplan Parkhaven in Rotterdam, dat voorziet in de bouw van woontorens rondom de Euromast. In het bestemmingsplan is opgenomen dat het plangebied een hoogwaardige groene inrichting moet hebben, en dat dit noodzakelijk is voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan. Tegen het bestemmingsplan is door verschillende partijen beroep ingesteld, onder andere over de toename van verkeers- en parkeerhinder en de aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden. De Afdeling oordeelt dat verschillende onderdelen van het bestemmingsplan, waaronder de hoogwaardige groene inrichting van het gebied, niet concreet genoeg zijn uitgewerkt in het bestemmingsplan. Zij moeten dan ook door bijvoorbeeld een voorwaardelijke verplichting juridisch geborgd worden in de planregels.
Voorwaardelijke verplichting in bestemmingsplan
Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet werd in bestemmingsplannen geregeld welke vormen van gebruik en welke ontwikkelingen waren toegestaan op een bepaalde locatie. Dit werd ook wel ‘toelatingsplanologie’ genoemd. Een bestemmingsplan kon dan ook geen gebodsbepalingen bevatten (onvoorwaardelijke verplichtingen). In een bestemmingsplan kon echter wel een voorwaardelijke verplichting worden opgenomen. Een voorwaardelijke verplichting houdt in dat een bepaalde vorm van gebruik of ontwikkeling is toegestaan, op de voorwaarde dat aan een bepaalde verplichting (het uitvoeren van een bepaalde ruimtelijke maatregel) wordt voldaan.
Oude jurisprudentielijn
Het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in een bestemmingsplan was op grond van de oude jurisprudentielijn niet verplicht. De ruimtelijke maatregel die moest worden genomen voordat een bepaalde ontwikkeling was toegestaan kon bijvoorbeeld ook via privaatrechtelijke afspraken worden vastgelegd. Of er werd volstaan met een toezegging van de gemeente dat de ruimtelijke maatregelen zouden worden getroffen. Een voorwaardelijke verplichting hoefde dus niet in het bestemmingsplan te worden opgenomen als de gemeenteraad het in haar macht had om zelf de voorwaardelijke verplichting te treffen. Was dit niet het geval, en was de voorwaardelijke verplichting wel noodzakelijk voor een goede ruimtelijke ordening, dan moest het wel in de planregels worden opgenomen.
Koerswijziging door de Afdeling
De Afdeling is een nieuwe koers ingeslagen. Maatregelen die vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening noodzakelijk zijn, moeten worden opgenomen in het bestemmingsplan, tenzij de maatregelen al op een andere wijze publiekrechtelijk zijn geborgd. Het opnemen in het bestemmingsplan verzekert namelijk de publiekrechtelijke borging van de realisatie en de instandhouding van de maatregel.
Een toezegging of een privaatrechtelijke afspraak over de uitvoerding of instandhouding van de maatregelen is dus niet langer voldoende. Dit levert volgens de Afdeling namelijk onvoldoende afdwingbare waarborgen voor derden en is daarnaast in strijd met de rechtszekerheid.
De Afdeling noemt specifiek nog drie situaties waarin een voorwaardelijke verplichting sowieso in de planregels moet worden opgenomen:
- Wanneer het bevoegd gezag eigenaar of beheerder is van de gronden waarop de voorwaardelijke verplichting moet worden genomen;
- Wanneer het bevoegd gezag in de toekomst eigenaar of beheerder wordt van de gronden waarop de voorwaardelijke verplichting moet worden genomen en toezegt de ruimtelijke maatregelen te realiseren en in stand te houden;
- Wanneer een privaatrechtelijke afspraak is gemaakt over de voorwaardelijke verplichting.
In deze gevallen zijn er dus onvoldoende afdwingbare waarborgen voor derden en is het opnemen van de voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan dus noodzakelijk voor hun rechtspositie.
Concluderend
Met deze verduidelijking heeft de Afdeling een belangrijke uitspraak gedaan over gebiedsontwikkeling en wordt de rechtszekerheid van bedrijven en burgers in plangebieden versterkt. Ook onder de Omgevingswet en het omgevingsplan (de opvolger van het bestemmingsplan) is het mogelijk om voorwaardelijke verplichtingen op te nemen. De verwachting is dan ook dat de lijn van de Afdeling ook bij omgevingsplannen zal worden doorgezet.
Dit artikel is geschreven door Rutger Boogers en Anne Verberne.
