Conclusie staatsraad advocaat-generaal Snijders over dispositieschade
Inleiding
Staatsraad advocaat-generaal Snijders is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) gevraagd een conclusie uit te brengen over de gevolgen van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wanneer een toezegging is gedaan door een bestuursorgaan die niet kan worden nagekomen doordat er zwaarder wegende belangen zijn. Een conclusie is een juridisch advies aan de Afdeling. Door de uitgebreide onderbouwing en motivering kan een conclusie bijdragen aan de rechtsontwikkeling. De ABRvS is niet gebonden aan de conclusie, maar het kan de Afdeling helpen om tot een uitspraak te komen in de concrete zaak.
Vertrouwensbeginsel en dispositieschade
Het vertrouwensbeginsel houdt in dat een burger erop moet kunnen vertrouwen dat een toezegging gedaan door een bestuursorgaan ook wordt nageleefd. Wanneer een burger gerechtvaardigd heeft vertrouwd op een toezegging van een bestuursorgaan, maar het bestuursorgaan het vertrouwen niet honoreert omdat er zwaarder wegende belangen zijn, kan het zijn dat de burger schade lijdt. Deze schade wordt dispositieschade genoemd.
Als grondslag voor schadevergoeding bij dispositieschade wordt in de huidige rechtspraak vaak naar het vertrouwensbeginsel in combinatie met het evenredigheidsbeginsel verwezen.
In 2019 heeft de Afdeling, ook na het vragen van een conclusie, een stappenplan uiteengezet voor de toepassing van het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat er een toezegging is gedaan die kan worden toegerekend aan het bestuursorgaan. Indien het beroep geslaagd is moet er voor de gevolgen een belangenafweging plaatsvinden. Er dient te worden gekeken naar de naleving van de wet, de algemene belangen, de belangen van derden en het belang bij het honoreren van de toezegging. Er kan voor het bestuursorgaan een verplichting ontstaan om schade te vergoeden.
Aanleiding voor de conclusie
Bij de Afdeling loopt een zaak over een ingetrokken bouwvergunning. De bouwvergunning is verleend in 2002, daarna is er echter nooit gestart met de bouwwerkzaamheden. In 2017 werd het perceel door een man gekocht nadat hij had geïnformeerd naar de geldigheid van de vergunning. De gemeente heeft hem vervolgens de vergunning toegestuurd en medegedeeld dat op grond van de vergunning gebouwd mocht worden. Tot halverwege 2020 werd er gebouwd, kort daarna is de vergunning ingetrokken door het gemeentebestuur.
Bij de rechtbank stelde de man dat er namens de gemeente gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat hij op grond van de vergunning kon bouwen. Op grond van dit vertrouwen heeft hij het perceel gekocht en uitgaven gedaan om de bouw te realiseren. De rechtbank heeft de man in het gelijk gesteld. Er was volgens de rechtbank sprake van gerechtvaardigd toerekenbaar vertrouwen dat de vergunning niet zou worden ingetrokken. Tegen deze uitspraak is de gemeente in hoger beroep gegaan.
De vraag van de ABRvS
De Afdeling heeft de staatsraad advocaat-generaal Snijders gevraagd te adviseren wanneer schadevergoeding dient te worden betaald en wat de omvang hiervan zou moeten zijn. Ook is hem gevraagd in te gaan op de mogelijke grondslagen voor schadevergoeding, hoe de omvang van de schade en vergoeding kan worden bepaald en de normatieve afwegingen en gezichtspunten die een rol spelen.
De conclusie
Het advies van de advocaat-generaal bevat de volgende punten:
- Als grondslag voor schadevergoeding bij dispositieschade moet uitsluitend het vertrouwensbeginsel worden gehanteerd. Het vertrouwensbeginsel moet niet worden gecombineerd met het evenredigheidsbeginsel als grondslag. Het evenredigheidsbeginsel is minder geschikt als grondslag en zorgt niet voor meer duidelijkheid of begrijpelijkheid.
- Dispositieschade moet volledig worden vergoed. Het gaat dan dus om de schade die belanghebbende lijdt door dat hij gebaseerd op het vertrouwen een bepaalde gedragslijn heeft gekozen. Hierdoor lijdt hij schade die niet zou zijn ontstaan was er geen vertrouwen gewekt.
- Geen vergoeding van positief belang. Vergoeding van positief belang zou betekenen dat de belanghebbende financieel gezien in de positie zou worden gebracht dat de toezegging wel zou zijn nagekomen, bijvoorbeeld door de verwachte inkomsten te vergoeden.
- Het is niet van belang of het bestuursorgaan kan worden verweten dat er ten onrechte vertrouwen is gewekt.
- De gewone schadevergoedingsregels zijn in beginsel van toepassing om de omvang van de dispositieschade vast te stellen.
Concluderend
Belangrijk om mee te nemen uit de conclusie is dat volgens de staatsraad dispositieschade volledig dient te worden vergoed en dat de grondslag hiervoor uitsluitend het vertrouwensbeginsel is. Indien de Afdeling dit advies volgt, betekent dat dat de huidige lijn in de rechtspraak om ook het evenredigheidsbeginsel als grondslag te gebruiken zal worden verlaten. De conclusie van staatsraad advocaat-generaal Snijders is niet bindend voor de Afdeling, maar zal wel zwaar wegen. Voor de concrete zaak concludeert de staatsraad dat er sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen en dat de man dus aanspraak kan maken op de geleden dispositieschade. De betrokken partijen krijgen de gelegenheid om op de conclusie te reageren, daarna zal de Afdeling uitspraak doen in de zaak.
Dit artikel is geschreven door Rutger Boogers en Anne Verberne.
