Conclusie staatsraad A-G over toepassing van artikel 6:19 Awb bij ruimtelijke plannen

11 jun 2024

Inleiding

De staatsraad Advocaat-generaal Nijmeijer is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) verzocht een conclusie uit te brengen over de toepassing van artikel 6:19 Awb bij opvolgende ruimtelijke plannen. Het verzoeken van een conclusie houdt in dat de ABRvS aan een staatsraad A-G kan vragen om een rechtsvraag te onderzoeken en hierover aanbevelingen te doen. Op 29 mei 2024 heeft Nijmeijer deze conclusie uitgebracht. In dit artikel gaan wij in op de belangrijkste aspecten.

Artikel 6:19 Awb

In een bezwaar- of beroepsprocedure over een besluit kan door het bestuursorgaan een nieuw besluit worden genomen dat het bestreden besluit wijzigt. Op deze situatie ziet artikel 6:19 Awb. Het artikel regelt dat het bezwaar of beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege ook ziet op het besluit tot intrekking, wijziging of vervanging, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Er ontstaat dus van rechtswege een beroep tegen het nadere besluit, dit wordt ook wel ‘fictief beroep’ genoemd.

Artikel 6:19 Awb heeft twee doelen. Als eerste biedt het rechtsbescherming. Een appellant die tegen een besluit beroep heeft ingesteld, hoeft hierdoor niet afzonderlijk beroep in te stellen tegen een besluit dat hangende het beroep wordt genomen. Ten tweede bevordert het effectieve geschilbeslechting, er wordt voorkomen dat twee instanties tegelijk oordelen over besluiten die vallen binnen één geschil.

Aanleiding voor de conclusie

Bij de ABRvS loopt een zaak die ziet op een bestemmingsplan waarmee de recreatieve verhuur van woningen is beperkt. Onder dit plan was recreatieve verhuur slechts voor bepaalde woningen nog mogelijk. Tegen dit bestemmingsplan werd beroep ingesteld, waarop de gemeenteraad het bestemmingsplan opnieuw, gewijzigd vaststelde. Tegen het gewijzigde besluit werd door een grotere groep opnieuw beroep ingesteld bij de Afdeling.

Vragen aan de staatsraad A-G

Is er aanleiding om de rechtspraak over de toepassing van artikel 6:19 Awb in bestemmingsplanzaken onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) aan te passen?
Ondanks het vervallen van de Wro door de inwerkingtreding van de Omgevingswet is deze vraag nog relevant omdat het nog enige tijd zal duren voordat alle lopende bestemmingsplanprocedures zijn afgedaan. Daarnaast kan het beantwoorden van deze vraag inzicht bieden voor toekomstige toepassing van artikel 6:19 Awb in omgevingsplanzaken.

Is er aanleiding om de toepassing van artikel 6:19 Awb te veranderen in zaken die gaan over de wijziging van een omgevingsplan op grond van de Omgevingswet?

De conclusie

Bestemmingsplanzaken

In bestemmingsplanzaken wordt artikel 6:19 Awb ruim toegepast. De drempel voor het aannemen van een fictief beroep is laag, doordat er in de rechtspraak nauwelijks eisen worden gesteld aan het nieuwe besluit dat hangende beroep is genomen.

In de literatuur werd dit al eerder geconstateerd. De ruime toepassing van artikel 6:19 Awb is dus al vele jaren een bekend verschijnsel. Het brengt zowel voordelen als nadelen.

Een belangrijk nadeel dat hierdoor ontstaat is dat de omvang van het geding groter wordt, deze uitdijende werking kan volgens Nijmeijer worden beperkt door de rechtspraak op de volgende punten aan te passen:

  • Fictief beroep alleen mogelijk maken voor herstel- en reparatiebesluiten.
  • Voor het aannemen van een reparatiebesluit een nadrukkelijke relatie eisen met de beroepsgronden in het reële beroep (het beroep tegen het oorspronkelijke besluit). De gebiedsgewijze benadering moet worden verlaten.
  • De kring van gerechtigden beperken tot degenen die door het hangende beroep genomen besluit in een nadeligere positie komen en degenen die tegen het oorspronkelijke besluit geen beroep hebben ingesteld, maar door gewijzigde feiten of omstandigheden nu wel in beroep gaan.
  • Bij gecombineerde besluiten geen fictief beroep aannemen maar rechtsbescherming construeren door het instellen van reëel beroep tegen het hangende beroep genomen besluit.

Omgevingsplanzaken

Het omgevingsplan is een geconsolideerde regeling. Dit betekent dat iedere wijziging van een omgevingsplan (een wijzigingsbesluit) plaatsvindt in dezelfde planologische regeling en op grond van dezelfde regelgevende bevoegdheid. Een wijzigingsbesluit brengt dus altijd veranderingen aan in het omgevingsplan zoals dat is vastgesteld. Dit betekent dat de gebiedsgewijze benadering geen onderscheidend vermogen heeft en dus achterwege moet blijven. De uitdijende werking van het fictief beroep op de omvang van het geding kan door de regelstructuur van het omgevingsplan toenemen. Om te beoordelen of er sprake is van een nader besluit waarop artikel 6:19 Awb van toepassing is, kan de aanpak in bestemmingsplanzaken worden gevolgd. Hierdoor wordt uitdijende werking beperkt.

Onder de Omgevingswet is het mogelijk dat de gemeenteraad de omgevingsplanbevoegdheid delegeert aan het college van B&W. Daarom adviseert Nijmeijer dat artikel 6:19 Awb moet kunnen worden toegepast wanneer een besluit dat hangende beroep wordt genomen afkomstig is van een ander bestuursorgaan.

Afsluitende opmerkingen

Nu de conclusie is uitgebracht zullen de partijen in de procedure de mogelijkheid krijgen om op de conclusie te reageren. Daarna kan de ABRvS uitspraak doen. De conclusie is hiervoor niet bindend, maar dient als een voorlichting voor de Afdeling.

Dit artikel is geschreven door Anne Verberne en Rutger Boogers.

Rutger Boogers 2