Raad van State kritisch over nieuw legalisatieprogramma PAS-melders
Op 10 maart 2025 is het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het wetsvoorstel voor het legaliseren van de PAS-projecten gepubliceerd. Sinds de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 2019 dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in strijd is met het Europese recht, werd door middel van het Legalisatieprogramma PAS-meldingen geprobeerd alsnog vergunningen te verlenen voor PAS-melders. Nu dit programma in februari 2025 is beëindigd, maar er nog onvoldoende resultaat is geboekt, kwam het kabinet in een wetsvoorstel met een nieuw legalisatieprogramma. In dit artikel bespreken wij het PAS, het Legalisatieprogramma PAS-meldingen en het advies van de Raad van State over het nieuwe wetsvoorstel.
Het Programma Aanpak Stikstof
Met de start van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in 2015 zette de overheid een nieuwe koers in stikstofbeleid in. Het PAS was een pakket aan maatregelen waarmee de milieuschade van stikstof moest worden verminderd. Op grond van het PAS moest tegenover alle nieuwe stikstofuitstoot een stikstof verminderende maatregel worden gezet. Hierdoor werd het mogelijk om ‘vooraf’ toestemming te krijgen om stikstof uit te stoten, uitgaande van toekomstige verbetermaatregelen. Daarnaast werd voor boeren en bedrijven die weinig stikstof uitstootten (minder dan 1 mol stikstofdepositie per hectare per jaar) de vergunningplicht geschrapt, voor hen kon worden volstaan met een melding onder de Wet natuurbescherming.
In 2019 oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het PAS niet voldoet aan de Europese regels. Hierdoor werden alle vergunningen die op basis van het PAS waren aangevraagd afgewezen. Daarnaast werden de bedrijven die onder het PAS geen vergunning nodig hadden vanwege geringe stikstofdepositie per direct illegaal. Projecten waarvoor onder het PAS alleen een melding nodig was, werden nu alsnog vergunningplichtig.
Legalisatieprogramma PAS-meldingen
Naar aanleiding van de uitspraak van de PAS-uitspraak van de Raad van State is in 2022 het Legalisatieprogramma PAS-meldingen vastgesteld. Met dit programma moesten binnen drie jaar maatregelen zijn getroffen om PAS-meldingen te legaliseren. Op grond van het programma konden gegevens worden aangeleverd over de PAS-melding. Indien uit deze gegevens bleek dat een vergunning nodig was dan moest hiervoor stikstofruimte vanuit het legalisatieprogramma beschikbaar komen. Daarnaast was er ruimte om tijdelijk af te zien van handhavend optreden tegen de PAS-melders.
Februari 2025 is dit programma afgelopen. Er is echter onvoldoende stikstofruimte vrij gekomen om vergunningen voor alle PAS-meldingen te verlenen. Hierdoor is er nog steeds sprake van een grote groep ‘illegale’ PAS-melders.
Het wetsvoorstel
Het kabinet heeft daarom een wetsvoorstel tot wijziging van de Omgevingswet ingediend om een nieuw legalisatieprogramma in te voeren. Het doel van dit wetsvoorstel is om voor alle PAS-projecten concreet uitzicht te bieden op een adequate oplossing. In het wetsvoorstel is een verlenging van drie jaar van Legalisatieprogramma PAS-meldingen opgenomen. Daarnaast moet onder het wetsvoorstel aan het begrip ‘legaliseren’ een bredere invulling worden gegeven, namelijk ‘het bieden van een adequate oplossing’ voor de onrechtmatigde situatie waarin de PAS-projecten zijn terechtgekomen. Als oplossingen worden genoemd: aanpassingen in de bedrijfsvoering, extensiveren, innoveren, reduceren, omschakelen en schadevergoeding. Met legalisering wordt dus niet langer alleen het verlenen van een vergunning bedoeld.
Advies van de Raad van State
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 10 maart 2025 een (spoed)advies uitgebracht over het wetsvoorstel. Uit het advies blijkt dat de Raad van State er niet van overtuigd is dat het wetsvoorstel concreet uitzicht kan bieden op een adequate oplossing voor alle PAS-projecten.
Op verschillende punten heeft de Raad van State opmerkingen over het wetsvoorstel:
Het is noodzakelijk om bronmaatregelen te treffen
Als eerste is het volgens de Afdeling voor de legalisatie (het alsnog verlenen van een vergunning) van de PAS-projecten van belang dat er daadwerkelijk stikstofruimte wordt verkregen. Het wetsvoorstel bevat echter geen gerichte bronmaatregelen die de stikstofdepositie van de PAS-projecten ongedaan kunnen maken, waarmee deze benodigde stikstofruimte dus zou worden verkregen. Als voorbeeld van een gerichte bronmaatregel benoemt de Afdeling het uitkopen van ‘piekbelasters’: boerenbedrijven die dichtbij natuurgebieden veel stikstof uitstoten. In de toelichting van het wetsvoorstel dient volgens de Afdeling te worden ingegaan op gerichte bronmaatregelen.
Er ontbreekt een concreet programma met adequate oplossingen
In de toelichting van het wetsvoorstel moet aanvullend beleid worden gecreëerd voor het geval dat het alsnog verlenen van een vergunning niet voor alle PAS-projecten mogelijk is. In de toelichting is het onvoldoende duidelijk welke andere werkbare oplossingen er zijn voor legalisering, ook ontbreekt een programma met maatregelen om deze oplossingen daadwerkelijk te bereiken.
Handhaving
Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel wordt uitgegaan van het uitgangspunt dat er wordt afgezien van handhaving bij PAS-projecten. Volgens de Afdeling kan dit echter niet zomaar worden aangenomen en dient dit nader te worden gemotiveerd. In het bestuursrecht geldt namelijk een beginselplicht tot handhaving, er moet dus worden uiteengezet waarom het afzien van handhaving bij de bestuursrechter stand zal houden.
Gebrek aan rechtszekerheid
Doordat aan het begrip legaliseren in de toelichting een bredere invulling wordt gegeven dan in de wettekst wordt er volgens de Afdeling onzekerheid gecreëerd voor de PAS-melders. In de wettekst wordt gesproken van het alsnog verlenen van een vergunning, terwijl in de toelichting ook wordt gesproken van andere adequate oplossingen. Voor de rechtszekerheid adviseert de Afdeling daarom om ook in de wettekst duidelijk te maken dat er naast het alsnog verlenen van vergunningen ook wordt ingezet op andere adequate oplossingen.
Het ontbreken van internetconsultatie
Als laatste merkt de Afdeling op dat het wetsvoorstel niet open heeft gestaan voor internetconsultatie, terwijl dit wel het uitgangspunt is. Gezien het belang van de inbreng van burgers, bedrijven en belangenorganisaties wordt geadviseerd om dit in de toekomst niet achterwege te laten.
Op grond van deze opmerkingen van de Afdeling is het advies dan ook om het wetsvoorstel alleen in te dienen bij de Tweede Kamer nadat er aanpassingen hebben plaatsgevonden.
Concluderend
Ondanks de wens van de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur om zo spoedig mogelijk nieuwe maatregelen te nemen om PAS-projecten te legaliseren blijft er nog veel onduidelijk over de situatie van PAS-melders. Uit het advies van de Afdeling komt duidelijk naar voren dat het kabinet concrete maatregelen moet uitwerken en dat het wetsvoorstel verschillende aanpassingen behoeft. De verdere ontwikkeling van het wetsvoorstel zal naar verwachting meer duidelijkheid bieden over de mogelijkheden tot legalisatie voor PAS-melders.
Dit artikel is geschreven door Rutger Boogers en Anne Verberne.
