Stikstof: het opkopen van piekbelasters slechts een radertje in grote geheel?
Er is veel te doen over het uitkopen van piekbelasters. Het kabinet gaat piekbelasters eenmalig een aanbod doen voor uitkoop, Rijkswaterstaat heeft inmiddels piekbelasters uitgekocht voor de uitbreiding van de A27, wat tot verbolgenheid heeft geleid bij de provincie, en Schiphol heeft voor vele miljoenen meerdere boeren uitgekocht voor extra stikstofruimte. Dit terwijl ook de rijksoverheid stelt die ruimte nodig te hebben om de doelen te halen. Dit nog afgezien van de levendige handel in stikstofrechten die al jaren plaatsvindt. Dat roept de vraag op waar het uitkopen van piekbelasters in een concreet geval toe leidt. Betekent dit, dat zonder meer een natuurvergunning kan worden verleend gelet op de vrijgekomen stikstofruimte? De rechtbank Oost-Brabant heeft op 24 november 2022 daarover een illustratieve uitspraak gedaan die goed aangeeft dat onder meer de effectiviteit van het uitkopen van piekbelasters in relatie tot een natuurvergunning voldoende onderzocht moet worden. Uit deze uitspraak komt een genuanceerd beeld naar voren over de wijze waarop gekeken moet worden naar de uitkoop van piekbelasters in het licht van een natuurvergunning, zoals dat eerder ook al bleek uit uitspraken van de hoogste bestuursrechter.
De casus
Stichting Brabantse Milieudefensie had verzocht om intrekking van een natuurvergunning uit 2016 voor een [nog niet gerealiseerde] stal bij een varkenshouder in Esbeek omdat er geen passende maatregelen worden opgenomen om de verslechtering van het nabijgelegen Natura 2000-gebied Kempenland West te voorkomen. Een situatie die in de toekomst naar verwachting veel vaker zal voorkomen. Gedeputeerde Staten [‘GS’] hebben het verzoek afgewezen omdat er volgens GS voldoende andere passende maatregelen [zullen] worden genomen. In dat kader wijst GS onder meer op landelijke maatregelen die worden genomen om de verslechtering van [onder meer] het Natura-2000 gebied Kempenland West te voorkomen. In dat kader voert GS ook aan dat er zeven piekbelasters in de omgeving van Kempenland West zijn uitgekocht en als gevolg daarvan stikstofruimte is vrijgekomen. Dit maakt onderdeel uit van de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof [‘BOS’].
Het oordeel van de rechtbank
De rechtbank haalt eerst het kader van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn aan. Dit artikel verplicht tot het treffen van passende [preventieve] maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor het Natura-2000 gebied is aangewezen, te voorkomen. Die toets, of een activiteit significante [nadelige] gevolge heeft, staat in dit verband los van de vraag of een natuurvergunning onherroepelijk is. GS hebben beoordelingsruimte bij de keuze van de noodzakelijke passende maatregelen. Als de intrekking van de natuurvergunning de enige passende maatregel is om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden te voorkomen, dan moeten GS de natuurvergunning intrekken of wijzigen.
Vervolgens komt de rechtbank tot de beoordeling van het maatregelenpakket in het licht van de resultaatverplichtingen die het huidige artikel 1.12a van de Wet natuurbescherming [‘Wnb’] oplegt. De vraag is of het hier aan de orde zijnde maatregelenpakket voldoende is om uit te sluiten dat er – kort gezegd – significant nadelige gevolgen optreden voor het Natura-2000 gebied Kempenland West als gevolg van de stal.
De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022 [Porthos-zaak over de bouwvrijstelling, waar het overigens de vaststelling van een inpassingsplan betrof]. De Afdeling overwoog dat de verwachtingen over de positieve effecten van het maatregelenpakket met vele onzekerheden omgeven zijn. De rechtbank loopt vervolgens de maatregelen af in lijn met de overwegingen van de Afdeling in de Pothos-zaak. In het maatregelenpakket is óók de uitkoop van piekbelasters opgenomen. De rechtbank overweegt daarover:
(…) De maatregelen voor de gerichte opkoop van piekbelasters (rechtsoverweging 41.3.2) zijn in uitvoering en hebben geleid tot de uitkoop van 7 piekbelasters rondom Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant. Het college heeft in het bestreden besluit en ter zitting niet aangegeven waar de bedrijven liggen, meer in het bijzonder of de uitkoop van deze piekbelasters positieve effecten heeft voor het Natura 2000-gebied Kempenland West en zo ja, wat deze effecten dan zijn. De rechtbank vindt dat het op de weg van het college had gelegen om dit wel inzichtelijk te maken. De enkele omstandigheid dat 7 piekbelasters zijn uitgekocht maakt niet dat aannemelijk is dat andere piekbelasters ook worden uitgekocht. Het college wijst wel op andere vrijwillige opkoopregelingen, maar er moeten dan ook agrariërs zijn die willen worden uitgekocht. Indien zij niet worden uitgekocht, dan is volgens de rechtbank ook niet aannemelijk dat binnen afzienbare termijn de gevolgen van deze piekbelasters voor het Natura 2000-gebied Kempenland West zodanig zijn verminderd dat het college kan afzien van gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning van vergunninghoudster.(…)”
De rechtbank beoordeelt vervolgens nog de stalmaatregelen, de emissiearme stallen waar de Afdeling inmiddels een streep door heeft gezet. Ook de gevolgen van het toepassen van emissiearme stallen, in termen van stikstofreductie, is onzeker.
Gelet op de onzekere gevolgen van het gehele maatregelenpakket, waaronder de uitkoop van de zeven piekbelasters, concludeert de rechtbank dat GS onvoldoende inzichtelijk hebben gemaakt dat hiermee uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare tijd. Uiteraard maakt de uitkoop van piekbelasters onderdeel uit van een veel groter pakket van maatregelen, en dat pakket als geheel is door de rechtbank beoordeeld.
Commentaar en relevantie voor de praktijk
In de media gaat het vaak over het uitkopen van piekbelasters. Die uitkoop, lees: de intrekking van de natuurvergunning, zal bijdragen aan het terugdringen van stikstofdepositie. Deze uitspraak illustreert echter dat de toets aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn en de Wet natuurbescherming streng is. De Wet natuurbescherming dwingt ook [onder meer in artikel 1.12a] tot een dergelijke strenge toets. GS zullen het effect van de voorgestane passende maatregelen telkens inzichtelijk moeten maken en moeten ingaan op het specifieke effect van de diverse genoemde maatregelen op het Natura 2000-gebied Kempenland West, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer de maatregelen naar verwachting effect zullen hebben. Indien dat met onzekerheden omgeven is, zal een natuurvergunning niet verleend kunnen worden [of ingetrokken moeten worden].
Voor de praktijk is deze uitspraak van belang omdat de rechtbank in belangrijke mate ingaat op de maatregelen die worden genomen in het kader van het terugdringen van stikstofdepositie. Dat wil niet zegen dat die maatregelen niet voldoende kunnen zijn in een concreet geval, maar het vraagt een gedegen onderbouwing. Gelet op de diverse stikstofuitspraken in de afgelopen maanden, kan worden gesteld dat een aantal maatregelen niet de beoogde effecten heeft. Dat wordt door de rechtbank Oost-Brabant nogmaals bevestigd.
Deze uitspraak is de volgende in een reeks van uitspraken over de stikstofdepositie en gebiedsbescherming.
BG.legal zal deze ontwikkelingen nauwgezet volgen.
Heeft u een vraag over stikstof of milieukwesties? Neem u dan gerust vrijblijvend contact met mij op.
Advocaat omgevingsrecht
