Uitspraak van de week; begrip "één inrichting" in milieurecht
Woensdag 24 juni 2015 (zie Uitspraak) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [‘Afdeling’] uitspraak gedaan in een zaak waarbij het College van B&W van Uden besloten heeft toepassing te geven aan de door de Gemeenteraad van Uden [verder: ‘de raad’] vastgestelde Coördinatieverordening Wro Uden 2013 ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan en de verlening van omgevingsvergunningen voor de uitbreiding en wijziging van de inrichting van een aardappelverwerkend bedrijf en de bouw van een biomassacentrale.
Waar gaat het om?
Bij besluit van 10 december 2013 heeft het college besloten toepassing te geven aan de door de Gemeenteraad van Uden [verder: ‘de raad’] vastgestelde Coördinatieverordening Wro Uden 2013 voor de vaststelling van een bestemmingsplan en de verlening van omgevingsvergunningen voor de uitbreiding en wijziging van de inrichting van een aardappelverwerkend bedrijf en de bouw van een biomassacentrale.
Bij besluit van 1 april 2014 heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van onder meer een utiliteitsgebouw (stoomgebouw) en voor het veranderen van de inrichting. Voorts heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een biomassacentrale en het plaatsen van een keerwand.
Bij besluit van 24 april 2014 heeft de raad het bestemmingsplan vastgesteld. Tegen de omgevingsvergunningen en het plan hebben appellanten beroep ingesteld. Bij besluiten van 23 september 2014 heeft het college voormelde omgevingsvergunningen gewijzigd.
Wat zegt de rechter?
Belanghebbende aspect
Enkele appellanten wonen op een afstand van ruim 500 meter van de beoogde biomassacentrale. Niet uit te sluiten is dat vanuit de woningen en bedrijfspanden in beperkte mate zicht zal bestaan op de biomassacentrale en bijbehorende leidingenbrug. Voorts is niet uit te sluiten dat zij milieugevolgen zullen ondervinden van de voorziene ontwikkelingen, aldus de Afdeling. Hierbij betrekt de Afdeling dat de biomassacentrale zal worden gevoed met organische restproducten en dat dit kan leiden tot een toename van het verkeer van en naar de locatie. De Afdeling constateert daarom dat zij belanghebbenden zijn bij de omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De beroepen tegen de omgevingsvergunningen zijn ontvankelijk.
Toetsingskader
Uit de uitspraak van de Afdeling van 23 mei 2012, in zaak nr. 201109858/1/R1, volgt dat aanvragen voor omgevingsvergunningen voor bouwen die gecoördineerd worden met een plan dienen te worden getoetst aan het gecoördineerd voorbereide vastgestelde plan.
De op 1 april 2014 verleende omgevingsvergunningen hebben onder meer betrekking op de activiteit bouwen en zijn in zoverre ten onrechte verleend voorafgaand aan de vaststelling van het plan op 24 april 2014. Met de besluiten van 23 september 2014 heeft het college dit gebrek echter hersteld. Anders dan [appellant] en anderen betogen, is dan ook geen sprake van een zuiver cosmetische actie, maar hebben deze besluiten tot gevolg dat de gecoördineerde vergunningen zijn verleend op basis van het vastgestelde plan.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de besluiten van 23 september 2014 besluiten zijn als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb en dat de beroepen van appellanten hier mede betrekking op hebben. De Afdeling zal deze besluiten beoordelen en vervolgens bezien of er nog belang bestaat bij een beoordeling van de besluiten van 1 april 2014.
Afzonderlijke inrichtingen
Op grond van de Wet milieubeheer worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid liggen.
Dit is van belang omdat uit de Wabo (artikel 2.1 lid 1 onder e) volgt dat voor één inrichting één vergunning vereist is.
Vergunninghoudster A heeft aan de locatie A een onderneming die zich bezighoudt met het verwerken van aardappelen tot aardappelproducten.
Ten noorden hiervan zal vergunninghoudster B op een afstand van ongeveer 80 meter een biomassacentrale bouwen, waar stoom zal worden opgewekt ten behoeve van het productieproces van vergunninghoudster A. Deze centrale zal door middel van een leidingenbrug worden verbonden met de bedrijfsinstallaties van vergunninghoudster A.
Verder zal tussen beide locaties een leidingennetwerk worden aangelegd, waarmee vanuit de biomassacentrale stoom zal worden getransporteerd naar de bedrijfsgebouwen van vergunninghoudster A. Niet in geschil is dat vergunninghoudster A eigenaar is van de gronden waarop vergunninghoudster B de biomassacentrale zal bouwen en dat deze gronden in erfpacht zijn uitgegeven aan vergunninghoudster B. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 10 juni 2015, in zaak nr. 201406636/1/A4, overweegt de Afdeling dat het aan de drijver van een inrichting is te bepalen voor welke veranderingen van een inrichting hij een omgevingsvergunning wenst. Het college dient op grondslag van die aanvraag te beoordelen of vergunning kan worden verleend.
Het college heeft bij de beoordeling van de aanvraag van vergunninghoudster A terecht tot uitgangspunt genomen dat zij een omgevingsvergunning voor milieu heeft gevraagd voor het milieuneutraal veranderen van haar inrichting. Het is de verantwoordelijkheid van vergunninghoudster A om deze inrichting in overeenstemming met de gevraagde en verkregen omgevingsvergunning in werking te hebben.
Overigens bestaat er geen aanleiding om aan te nemen dat in dit geval geen sprake zal zijn van twee afzonderlijke inrichtingen. Daarbij betrekt de Afdeling dat niet is gebleken dat vergunninghoudster A een dusdanige zeggenschap heeft over de biomassacentrale dat vanwege organisatorische bindingen sprake zal zijn van één inrichting. Voorts heeft het college onbetwist verklaard dat vergunninghoudster A niet afhankelijk is van de stoomvoorziening van vergunninghoudster B en dat vergunninghoudster A in staat is om zelf in haar behoefte aan stoom te voorzien als dat nodig is. Daarbij is van belang dat vergunninghoudster B haar biomassa niet verkrijgt uit restproducten van vergunninghoudster A, maar deze van elders aanvoert. Gelet op het vorenstaande heeft het college terecht aangenomen dat sprake is van twee afzonderlijke inrichtingen.
Voorbeeld waarbij er wel sprake is van één inrichting
Een voorbeeld waarbij er wel sprake is van één inrichting is de casus in de uitspraak van de Afdeling 22 augustus 2001, AB 2002, 88, waarbij een milieuvergunning is verleend voor het oprichten en in werking hebben van een centrum voor onderzoek en ontwikkeling (bedrijvencentrum) te Nijmegen.
De Afdeling stelt vast dat srake is van één gebouw waarbinnen meerdere bedrijven zijn gevestigd. Het doel van vergunninghoudster is een kennis- en ontwikkelingscentrum te exploiteren, waarbij een inhoudelijke relatie bestaat wat betreft kennis of medische aspecten met de Katholieke Universiteit Nijmegen en/of het Academisch Ziekenhuis Nijmegen. Het doel wordt vormgegeven door het bieden van faciliteiten aan bedrijven die zich bezig houden met de ontwikkeling en verkoop van kennisintensieve producten en dienstverlening, waarbij alle bedrijven laboratoriumwerkzaamheden, medische werkzaamheden of kantoorwerkzaamheden verrichten of een combinatie daarvan. Andere bedrijven worden niet toegelaten. Daarnaast worden ten behoeve van de gezamenlijke bedrijven overige werkzaamheden verricht zoals intern transport, kleine reparaties, schoonmaak, groenbeheer, etcetera. De werkzaamheden van de in het gebouw gevestigde bedrijven vinden plaats binnen het kader van de door vergunninghoudster geboden centrale voorzieningen op het gebied van onder andere energievoorziening, waterafvoer, aanvoer van speciale gassen, opslag van chemicaliën, gascilinders en afval, etcetera.
Naast deze technische en functionele bindingen is naar het oordeel van de Afdeling ook in voldoende mate sprake van organisatorische samenhang tussen de verschillende bedrijven om te kunnen spreken van één inrichting als bedoeld in art. 1.1 lid 4 Wet milieubeheer, gelet op het feit dat vergunninghoudster als zelfstandige rechtspersoon zeggenschap heeft over de afzonderlijke (kleinere) bedrijven ten aanzien van de vergunningplichtige activiteiten
Conclusie
De Afdeling concludeert dat de beroepen tegen de besluiten van 23 september 2014 ongegrond zijn. Bij een beoordeling van de besluiten van 1 april 2014 bestaat geen belang meer en de daartegen gerichte beroepen zijn niet-ontvankelijk.
Belanghebbende
Ten aanzien van de vraag of er sprake is van een belanghebbende is de Afdeling soepel. Zo sluit de Afdeling niet uit dat vanuit de woningen en bedrijfspanden in beperkte mate zicht zal bestaan op de biomassacentrale en bijbehorende leidingenbrug. Voorts is niet uit te sluiten dat zij milieugevolgen zullen ondervinden van de voorziene ontwikkelingen. Daarmee wordt niet gezegd dat zij daadwerkelijk zicht hebben of milieugevolgen ervaren. Kortom een erg terughoudende toets.
Inrichting
Ten aanzien van de vraag of er sprake is van één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer overweegt de Afdeling dat het gaat om twee afzonderlijke inrichtingen. De Afdeling voert daartoe aan:
- Vergunninghoudster A heeft niet een dusdanige zeggenschap over de biomassacentrale dat vanwege organisatorische bindingen sprake zal zijn van één inrichting
- Het college heeft onbetwist verklaard dat vergunninghoudster A niet afhankelijk is van de stoomvoorziening van vergunninghoudster B
- Vergunninghoudster A is in staat is om zelf in de behoefte aan stoom te voorzien als dat nodig is
- Vergunninghoudster B verkrijgt haar biomassa niet uit restproducten van vergunning-houdster A
Dit strookt met artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer waarin als één inrichting wordt beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische (waar bevindt zich de zeggenschap?) of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid liggen.