Het programma onder de Omgevingswet
Inleiding
Op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. In die wet ligt voor de inrichting van de fysieke leefomgeving de nadruk op kerninstrumenten als het omgevingsplan en de omgevingsvisie.
In dit artikel wordt ingegaan op het programma als kerninstrument van de Omgevingswet. Voor het bereiken van de doelen voor de fysieke leefomgeving worden in het omgevingsplan regels gesteld. Deze regels worden opgenomen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Onder de huidige Wet ruimtelijke ordening (Wro) draait alles nog om het begrip “een goede ruimtelijke ordening”. Het begrip de fysieke leefomgeving komt daarvoor dus in de plaats. Naast de regels van het omgevingsplan kunnen de programma’s een belangrijke rol spelen bij het bereiken van doelstellingen voor de fysieke leefomgeving.
Het programma
Een programma wordt door het college van B&W, het algemeen bestuur van een waterschap, gedeputeerde Staten van een provincie of door een minister die het aangaat, vastgesteld voor de uitwerking van strategische beleidskeuzes (artikel 3.4 Omgevingswet). In tegenstelling tot een omgevingsvisie, die meer strategisch omgevingsbeleid vastlegt, is een programma vooral uitvoeringsgericht. De nadruk ligt op het tijdig bereiken van de beleidsdoelen voor het desbetreffende aspect van de fysieke leefomgeving.
Het programma bevat voor één of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving:
- een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud daarvan;
- maatregelen om aan één of meer omgevingswaarden te voldoen of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken (artikel 3.5 Omgevingswet).
Voorbeelden van programma’s onder de huidige Wro zijn de Luchtvaartnota 2020-2050 en het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS), waar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 29 mei 2019[1] een streep door heeft gehaald in het kader van de stikstofproblematiek. Het PAS zal dus niet terugkeren onder de Omgevingswet.
Type programma’s
Een programma kan opgesteld worden voor een onderdeel van de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld de inrichting van het landschap, maar kan ook ingezet worden voor gebiedsontwikkeling. Bij gebiedsontwikkeling zal de overheid in de regel beginnen met een omgevingsvisie waarin op grond van een integrale beschouwing keuzes op hoofdlijnen gemaakt worden voor de gewenste ontwikkelrichting van het plangebied. De omgevingsvisie kan ook een uitwerking in detail bevatten, maar er zal eerder behoefte zijn aan een gebiedsgerichte uitwerking. Dat kan dan in een programma met beleid voor deelgebieden. Voor bestuursorganen bestaat in principe geen verplichting om programma’s vast te stellen. Er bestaat dus beleidsvrijheid, tenzij een verplicht programma is voorgeschreven, bijvoorbeeld op grond van Europese regelgeving. Van een verplicht programma kan ook sprake zijn als uit monitoring blijkt dat niet, of niet meer voldaan wordt aan een omgevingswaarde of een overschrijving daarvan dreigt (artikel 3.10 Omgevingswet).
Naast verplichte programma’s in het geval dat omgevingswaarden overschreven (dreigen te) worden, kent de Omgevingswet verplichte programma’s voor gemeentes, provincies, waterschappen en voor de rijksoverheid. Dan moet gedacht worden aan programma’s voor (grootschalige) infrastructuur zoals wegen, het spoor en luchthavens. Op rijksniveau dient dan een programma opgesteld te worden voor beleid om bijvoorbeeld omgevingslawaai tegen te gaan. Niet alleen voor de snelwegen, de hoofdspoorwegen, maar ook voor de luchthaven Schiphol. Voor de rijksoverheid kan dan ook gedacht worden aan stroomgebiedsbeheerplannen, overstromingsrisicobeheerplannen en een nationaal waterprogramma.
Wie zijn gebonden aan programma’s
Aangezien een programma geen regels bevat die de burger binden, is in beginsel alleen het bestuursorgaan dat het programma uitvaardigt daaraan gebonden. De consequentie daarvan is dat tegen een programma in principe geen beroep openstaat bij de bestuursrechter. Dat is slechts anders in het geval dat een onderdeel van het programma een rechtstreekse titel geeft voor het uitvoeren van activiteiten. Een programma wordt wel voorbereid met de zogenaamde uniforme openbare voorbereidingsprocedure waarbij door burgers een inspraakreactie (zienswijze) naar voren kan worden gebracht.
Conclusie
Programma’s zijn in de regel uitvoeringsgericht en bevatten beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud van een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving, of maatregelen om aan één of meer omgevingswaarden te voldoen, of om een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.
[1] Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en 1604
Lees hier de artikelen uit de blogreeks: Deel 1: De Omgevingsvisie Deel 2: Doel en opbouw van de Omgevingswet Deel 3: Algemene rijksregels en decentrale regels Deel 4: Het Omgevingsplan Deel 5: Het programma onder de Omgevingswet Deel 6: De omgevingsplanactiviteit Deel 7: Afwijken van het omgevingsplan Deel 8: Vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet Deel 9: Participatie onder de Omgevingswet Deel 10: Instructies en instructieregels Provincie Deel 11: Het projectbesluit Deel 12: Planschade onder de Omgevingswet Deel 13: Geluid onder de Omgevingswet Deel 14: Handhaving onder de Omgevingswet Deel 15: De Bruidsschat en overgangsrecht
