Instructies en instructieregels Provincie

Inleiding

Afdeling 2.5 van de Omgevingswet gaat over instructies en instructieregels. Dit zijn instrumenten waarmee een bestuursorgaan aan een ander [lager] bestuursorgaan aangeeft hoe dat orgaan een taak of bevoegdheid moet uitoefenen. Onder de Omgevingswet kunnen zowel het rijk als de provincie instructies geven dan wel instructieregels vaststellen. In dit blog bespreek ik de instructies en instructieregels van de provincie.

Instructie

Een instructie is bedoeld voor eenmalige situaties en kan niet worden gegeven voor herhaalde situaties [artikel 2.35 Omgevingswet]. Daar zijn instructieregels namelijk voor bedoeld. Met een instructie wordt eenmalig door een bestuursorgaan aan een lager bestuursorgaan aangegeven hoe taken of bevoegdheden moeten worden uitgevoerd en binnen welke termijn. Daarmee krijgt het beleid van de provincie een plek in het beleid van lagere overheden, zoals gemeenten en waterschappen.

Een instructie kan een opdracht bevatten om een besluit wel of niet te nemen dan wel op een voorgeschreven manier. Ook kan een instructie gaan om feitelijk handelen. De instructie omvat dus niet enkel normstelling. Provincies kunnen uitsluitend instructies geven aan:

• de gemeenteraad over het stellen van regels in een omgevingsplan als dat nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties;
• het waterschapsbestuur, als dat nodig is voor een doelmatige beheersing van het geluid afkomstig van wegen of voor een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer;
• het dagelijks bestuur van het waterschap over een projectbesluit, als dat nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Een instructie is bedoeld voor beleidsdoorwerking, niet als achteraf correctie-instrument. Als de provincie gebruik kan maken van haar generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumenten [schorsing, vernietiging en indeplaatstreding]  zoals opgenomen in de Gemeentewet en Waterschapswet, dan kan zij geen instructie geven [artikel 2.33 lid 4 Omgevingswet]. Hierop geldt als belangrijke uitzondering dat een instructie wel mag worden ingezet als het een feitelijke handeling betreft.

Als de provincie een instructie geeft, dan moet zij daarbij een termijn stellen waarbinnen het lagere bestuursorgaan die de instructie heeft gekregen de instructie moet uitvoeren. Voert het lagere bestuursorgaan de instructie niet tijdig, juist of volledig uit dan kan de provincie niet opnieuw een instructie of instructieregel toepassen. In dat geval kan de provincie gebruik maken van haar generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumenten [schorsing, vernietiging en indeplaatstreding].

Instructieregels

Als gezegd, zijn instructieregels voor herhalende situaties bedoeld. Provincies kunnen bij omgevingsverordening [niet te verwarren met het gemeentelijke omgevingsplan] instructieregels vaststellen die bindend zijn voor lagere bestuursorganen, te weten gemeenten en waterschappen. Instructieregels zijn niet bindend voor burgers.

Er zijn drie typen instructieregels, te weten ‘betrekken bij’, ‘rekening houden met en ‘in acht nemen’. ‘Betrekken bij’ betekent dat een bestuursorgaan aandacht schenkt aan de feiten of verwachtingen van feiten, bijvoorbeeld dat een gemeente bij het opstellen van een lijst met zwemlocaties de ontwikkeling van het aantal zwemmers moet betrekken. ‘Rekening houden met’ duidt op de zwaarwegende positie van een bepaald belang, zonder dwingend aan te sturen op de uitkomst van de afweging. Afwijken is echter alleen toegestaan als het bestuursorgaan dit goed motiveert. ‘In acht nemen’ is dwingender, in die zin dat een bestuursorgaan aan de instructieregel moet voldoen. Bijvoorbeeld, dat de gemeente bij het vaststellen van een omgevingsplan in een aandachtsgebied de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit in acht moet nemen.

Artikel 2.23 van de Omgevingswet bepaalt dat instructieregels kunnen worden gesteld over de inhoud, toelichting of motivering van onder meer een omgevingsplan of waterschapsverordening. Voorts worden in artikel 2.23 derde lid grenzen gesteld aan de elementen waarop regels over een omgevingsplan of waterschapsverordening kunnen worden gesteld. Zo kunnen regels onder meer worden gesteld over de in het omgevingsplan op te nemen of opgenomen omgevingswaarden en de in het omgevingsplan opgenomen regels [voor zover het regels voor functies op locaties en regels voor een afwijkingsactiviteit betreft].

Artikel 2.32 Omgevingswet biedt de mogelijkheid om in een instructieregel een ontheffingsbevoegdheid op te nemen. Deze bevoegdheid is bedoeld voor gevallen die in zijn algemeenheid voorzienbaar zijn, maar in hun specifieke casuïstiek niet. Deze bevoegdheid kan worden toegepast in gevallen dat de zorg voor de fysieke leefomgeving onevenredig wordt belemmerd door het hanteren van de regels. Het bestuursorgaan, tot wie de desbetreffende instructieregel is gericht, kan een verzoek indienen om gebruik te maken van deze bevoegdheid. Ter illustratie: een ontwikkeling is noodzakelijk voor een gebied, maar kan niet plaatsvinden door de instructieregel. De gemeente verzoekt de provincie om ontheffing te verlenen. De provincie zal vervolgens moeten afwegen wat belangrijker is: het belang van de instructieregel of het belang van de ontwikkeling van het gebied.

De instructieregel kan een termijn bevatten. Als het bestuursorgaan dat de instructieregel moet uitvoeren dit niet juist, tijdig of volledig uitvoert, kan dat verstrekkende gevolgen hebben. De bestuursrechter kan het instrument waarop de instructieregel betrekking heeft [omgevingsplan of waterschapsverordening] dan namelijk geheel of gedeeltelijk schorsen of vernietigen.

Conclusie

Instructies en instructieregels kunnen door de provincie worden gebruikt om aan lagere bestuursorganen aan te geven hoe zij hun taken moeten uitvoeren. Hierbij zijn instructies bedoeld voor eenmalige situaties en instructieregels voor situaties die zich herhalend voordoen. Instructies en instructieregels kunnen een termijn bevatten waarbinnen de instructie[regel] door desbetreffend lager bestuursorgaan moet worden uitgevoerd. Doet het lagere bestuursorgaan dit niet juist, tijdig of volledig dan kunnen hier consequenties aan worden verbonden. Dit ofwel door de provincie middels schorsing, vernietiging en indeplaatstreding, ofwel door de bestuursrechter door het instrument waarop de instructie[regel] betrekking heeft geheel of gedeeltelijk te schorsen of te vernietigen.

Heeft u vragen, neem gerust contact met ons op.

Lees hier de artikelen uit de blogreeks: 
Deel 1: De Omgevingsvisie 
Deel 2: Doel en opbouw van de Omgevingswet 
Deel 3: Algemene rijksregels en decentrale regels 
Deel 4: Het Omgevingsplan 
Deel 5: Het programma onder de Omgevingswet 
Deel 6: De omgevingsplanactiviteit 
Deel 7: Afwijken van het omgevingsplan 
Deel 8: Vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet
Deel 9: Participatie onder de Omgevingswet
Deel 10: Instructies en instructieregels Provincie
Deel 11: Het projectbesluit
Deel 12: Planschade onder de Omgevingswet
Deel 13: Geluid onder de Omgevingswet
Deel 14: Handhaving onder de Omgevingswet
Deel 15: De Bruidsschat en overgangsrecht

Robin de Hoon